内容摘要：
当前我国正处在社会体制转型的关键时期，各种社会矛盾呈现多发、高发态势，化解和引导社会矛盾化解，是检察机关一项长期而重要的政治任务和中心工作。控申部门作为检察机关与人民群众联系最直接的前沿和窗口部门，只有最大限度地发挥好自身的职能作用，解决群众诉求、化解矛盾纠纷，才能为和谐社会的构建提供强有力的司法保障。本文联系工作实际，探究控申检察工作新方法，以求化解社会矛盾推进社会管理创新之良策。
关键词：控申检察工作 新方法 化解社会矛盾 社会管理创新
一、我院控申工作新方法
为了解决好广大人民群众的各种诉求，有利于息诉罢访，定纷止争，多年来我院控申科不断总结新形势下的工作经验尝试新的工作方法，其中“两个推定”工作理念法、“1234”信访接待法、双向承诺、刑事申诉公开审查、心理咨询、派驻检务协理员、风险评估应急预案等都已取得良好的工作成效。
1、“两个推定”工作理念法
理念是行动的先导。信访接待人员的处事态度是影响处理信访问题的重要因素，经过长期的实践摸索，我院确定了“两个推定”工作理念，一是“有理推定”，即推定群众信访绝大多数有道理或有一定实际困难和问题，应予解决；即使没有道理的上访，也大多属于上访人的学识不高、法律意识淡薄或分析问题的角度有偏差等原因造成的，真正主观故意无理取闹的极少。二是“有解推定”，即推定群众反映的问题，在现行政策范围内一定有解决的办法，让群众有理能说、有屈能申、有言可建，做到“件件有着落，事事有回音”。今年五月份，来访人巩某和其75岁的老婆婆两人情绪激动，哭诉着只是要求检察院释放其丈夫，却不说明其要反应的具体问题。经干警再三耐心询问，才得知巩某的儿子涉嫌抢劫被逮捕，其丈夫因为儿子出具伪证材料涉嫌妨害作证罪，经查证属实后也被批准逮捕。巩某为了使检察院释放其丈夫，不顾信访秩序在办公楼内吵闹并不时有自残、自杀等极端言语行为。我院干警耐心细致的稳定巩某情绪，并告诉巩某其丈夫符合取保候审的条件，可以向县公安局申请取保候审，哭闹了很久的巩某稳定了情绪后终于听从了干警们的意见，按照申请取保候审程序表达诉求。以“两个推定”来看待上访群众诉求，信访人员才能饱含真情地接待上访群众，才能尽快地启动调查程序，才能更仔细更公正地处理信访事件。
2、“1234”信访接待法
推行“1234”信访接待法，即一是一张笑脸，二是不推不拖，三是三告知、三及时，四是四心、四快。
一张笑脸。在信访接待工作中始终做到“一张笑脸相迎”，“一把椅子相让”，“一句问候相待”，“一声慢走相送”。无论什么人、什么时间、什么地点，接待信访人都要保持一张笑脸相迎。一张笑脸相迎信访人，能够拉近信访人与接待人员之间的距离，打消信访人的顾虑，从而了解信访人的真实情况及信访目的，掌握第一手信访资料，给予信访人恰当的答复和切实的帮助，为化解信访问题奠定基础。
不推不拖。信访问题拖不起、绕不开、避不了，早解决效果好，越拖情况越复杂，矛盾越激化，解决的难度和成本也就越大。对任何矛盾和问题，都要不推不拖，主动面对，上手解决。对来访群众，坦诚相待，坚持从一言一行做起，从理顺群众情绪、消除群众积怨入手，把得人心、暖人心、稳人心的信访工作做细做实，做到人民群众心坎里。
三告知、三及时。三告知：即告知来访人的权利，告知来访人解决问题的方法，告知来访人解决问题的时限。在告知时务必告知准确，对于有时限性的问题，给出明确时限。三及时：即线索分流及时，反馈结果及时，答复及时。控告申诉举报线索应及时分流，刑事申诉、刑事赔偿案件应在法律规定的时限内办结并及时反馈办理结果，对需要答复的信访案件，应在规定时限内及时答复。
四心、四快。四心，是指热心、专心、诚心、耐心。接待来访“热心”，对来访人热情礼貌，真诚相待；听取反应“专心”，听取诉求时仔细认真，不急躁；处理问题“诚心”做到将心比心，换位思考；解释疏导“耐心”，凡信访人对法律法规不了解、不理解，甚至有误解的，做到耐心细致给予解释。四快，是指受理快，采取第一时间接访，做到来访、来信有人接，受理过程有人记录；调查快，对当事人反应的信访问题经控申部门分流后，由归口部门快速调查；处理快，对当事人反应的信访问题一经查证属实，督促相关部门快速处理，确保在法定时限内处理完毕；反馈快，对处理结果，通过各种有效方式，及时传递给信访人及相关部门。有一次，一名颤巍巍的中年妇女被一名青年妇女搀扶着，后面跟着两名男子，一起走进控申科。刚一进门，那名中年妇女就开始哭诉。中年妇女说她的丈夫因涉嫌盗窃被公安机关传讯，就在传讯过程中他的丈夫突然死亡，来访人认为这是刑讯逼供致死，要求检察院依法查处。哭诉着的来访人情绪激动，手不住的颤抖着，还多次跪倒在接待室，陪同的子女们也声泪俱下，哽咽不已……在控申科长的带动下干警们稳定局面，缓和氛围，一次次靠近来访人，一次次搀扶他们起身，一次次递上纸巾，一次次给他们添茶水，讲着更多宽慰他们的话……终于，他们能够止住哭泣，就事说事。通过耐心细致的劝解，来访人也能够听从接待人的意见等候调查。经过查证该案不存在刑讯逼供，控申科将查明的结果及时答复了来访人，并做了更多解释工作，来访人终于表示接受答复，同意息诉罢访。控申科的检察官们本着保民平安，帮民解忧，为民办事，取信于民的宗旨，充分运用“1234”信访接待法，一次又一次地真诚、热情接待群众来访，受理群众申诉，融情于法，依法办理案件，赢得群众称赞。
3、“双向承诺”信访工作法
我们实施的双向承诺制度，即检察机关与上访当事人订立《双向承诺书》，检方承诺在一定期限内帮助信访人有效解决问题，信访人则承诺在问题得到解决或找到解决途径前后不再上访。这是一种以“契约式”，约定当事人与检察机关为解决好息访息诉而创立的新制度。双向承诺书的签订使得办案人员能够全心全力考虑解决信访问题，而当事人也因得到检察机关的书面承诺，对解决事情有了明确期盼。承诺双方各得其所，使得信访问题都能够良好有序解决。2010年3月15日上午，一位70多岁的老翁高某拖着沉重的脚步走进控告申诉科，向接待人员诉说1999年他和马某债务纠纷一案，他认为司法机关处理不公，办案人员有违事实和法律。控申科干警认真听取老人的诉说，安抚老人，并与老人郑重签订了双项承诺，老人表示要耐心等待我院答复。办案人员经过走访当事人和相关证人，并向法院档案室调阅尘封十年的案卷，了解案件之后，做足了书面证据材料向老人动之以情，晓之以理，耐心劝解，最终使老人愉快地接受了检察院的答复，终结了一起近十年的积案，达到了定纷止争，息诉罢访，案结事了的目的。2010年以来，我院以实施信访接待“双向承诺”制度为切入点，已成功化解各类上访案件12件。我院经签订双向承诺书的12件来访，当事人均对办案程序和结果表示满意，并无一例重复信访。
4、“刑事申诉公开审查”制度
为了进一步深化检务公开，增强办理刑事申诉案件透明度，接受社会监督，我院在处理刑事申诉案件过程中对于一些社会反应较大、群众不满、有代表性的或较疑难的刑事申诉案件，采取听证会、公开示证、公开论证和公开答复等方式公开处理刑事申诉案件。公开听证为主要刑事申诉公开审查方式，即在检察院的主持下，由申诉人陈述问题及要求，承办部门公开处理过程及结果，双方相互质询、答辩，公开有关证据、相关政策和法律依据，各界代表依据相关法律、法规和政策进行公开评议，最后形成听证结论。
实行刑事申诉听证制度真实增强了检察工作透明度，充分体现了依法办事的原则。并可以达到以下效果：第一，可以广泛听取各方面的意见，充分发扬民主，充分反映民意，公平、公正、公开地处理申诉问题，有利于实行民主监督权，实现双向沟通、民主参与、消除由于信息不对称造成的不信任，密切检察机关与人民群众的联系，体现党和人民的血肉关系；第二，把申诉问题的处理与申诉人的行为纳入法律监督、群众监督和舆论监督之中，有利于规范信访行为，提高申诉问题处理的质量，有利于督促原案承办部门增强执法为民的观念，严格依法办事；第三，通过对申诉人知情权、申诉权的充分尊重，使申诉人真心感受到申诉权益得到了充分保障，促使申诉人放弃过多或无理要求，促进疑难问题的进一步解决，确保办案质量，提高检察机关的公信力。今年四月李某作为一起交通肇事致死案被害人的父亲向我院提起申诉，反映其子交通肇事致死存在诸多疑点，有可能为他人故意杀人，李某据此又提出很多无理要求。经过多次耐心细致的解释工作李某仍然不服，我院启动听证制度，约请了律师、人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界人士十余人前来听证，在我院副检察长主持下，李某陈述了案件疑点及要求，承办人员说明案件办理过程及结果，并出示相关证据材料，各界代表依据相关交通肇事的法律、法规进行了公开评议，最后形成了交通肇事致死的听证结论，听证会之后，李某未再就该案提出上访。
5、“心理咨询”介入控申工作法
心理咨询工作介入控告申诉接待工作是由检察机关邀请心理咨询人员（律师）参与信访接待工作，针对信访当事人采取的一种心理化解及疏导方法，以期使问题得到有效解决的一种工作方法。心理咨询介入控告申诉，是为了解决特定信访人的心理问题，尝试使用心理咨询的方式，疏导信访当事人因心理因素而造成的疑难信访问题，借以有效化解涉法上访、闹访和缠诉，加大对信访当事人的教育疏导力度，提高检察信访的处置能力，以充分体现“执法为民”的司法理念。有一次，来访人王某等十二人向我院反映白马乡彰恩村村委会曾收取每户村民2500元钱，用于吊顶、拉电、打炕用，但是村委会至今没有支付吊顶费用，请求我院查处。此线索虽不属我院管辖，但是为了化解矛盾，我院认真初核后并给举报人答复，举报人仍不息诉罢访，鉴于举报人王某等人对检察院工作职能及法律理解有误，我院启动心理咨询工作程序联系了特聘律师向举报人王某等人讲解检察院的工作职能，让王某等人了解检察院工作职能，说明农村村民集资不属于检察院的工作范围……经过律师的讲解疏导，王某等人才平心静气地理解并接受检察院的工作。我院2009年首创心理咨询介入控告申诉接待工作制度，并运用此制度成功化解多起因心理因素而多次上访、闹访、缠诉的案件。
6、派驻检务协理员制度
我院为克服检察机关体制、职能造成的“短腿”、“悬空”问题，深入开展乡镇派驻检务协理员工作，让检察工作中心下移，检力下沉，延伸检察工作“触角”。充分发挥协检员化解矛盾纠纷、促成刑事和解、提供案件线索、息诉罢访等作用，使之成为检察机关了解群众呼声、解决群众诉求、推进社会管理创新的重要平台。自我院开展该项工作近两年以来，协检员配合检察干警开展法律宣传23件次，接受群众咨询56件次，化解矛盾纠纷500余起，协助做好息诉罢访工作10件次，提供涉农职务犯罪案件线索6件，经初查立案侦查4件，提供民事申诉案件线索4件，取得了一定的工作成效。
7、风险评估应急预案制度
我院通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访、向其他机关和部门分流转办、向上级交办信件等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉检信访信息广泛收集整理后，进行风险评估并作出相应预案。实行风险评估应急预案制度，能使有关部门提前开展工作，做到关口前移、防患于未然，在处理涉检信访案件时迅速反应、占据主动。对重大敏感案件、社会关注较强的案件我院坚持实行“抓早动快，预防在先”的原则，制定出信访风险化解预案、化解措施，提出化解目的和要求。我院结合信访当事人的特点、反映问题的性质、是否群体来访、有无越级上访可能等情况，进行全面分析判断，控申部门会同院内其他科室根据信访风险评估预案，把法制宣传和心理疏导工作寓于办案中，认真做好相关人员思想工作，客观公正地处理信访问题，突出化解矛盾，彻底从源头上预防涉检信访。定期对所接待的来信来访群众、所处理的重大事项是否存在不稳定因素进行分析、研判和排查，提前制定应对预案，落实包抓责任人员，会同有关部门依法妥善处置，切实把不稳定因素消除在萌芽状态。院内各科室在案件办理后都要就所办案件填写涉检信访风险评估情况登记表，对所办案件进行信访评估，提出信访化解方案并进一步落实，促进案结事了、息诉罢访，我院在完善突发事件应急处理办法和工作预案的同时还注重加强维稳情报信息量的收集、分析和总结，及时为维稳工作提供参考依据。多年来，我院认真做好控申信访工作，确保了涉检案件无一例进京赴银访。
社会管理创新是社会存续发展的活力之源，对于处于深刻社会变革之中的中国社会尤为重要，以上我院控申检察工作积极参与社会管理创新在实践中取得了一定成效，但在不断发展变化的社会中，矛盾也不断变化，推进社会管理创新还要立足控申检察工作职能，紧抓控申检察工作的根本任务。
二、推进社会管理创新要紧抓控申检察工作的根本任务
近年来检察机关深入推进检察改革，探索出许多创新性较强的工作方法，但频繁和持续的创新活动有时难免出现程式化、模式化的倾向。检察机关参与社会管理创新，必须深入分析当前的国情特征和当地的具体情况，掌握社会结构和管理模式的新变化，了解社会各阶层真正的司法需求，在社会改革和发展的大背景下寻找检察工作新的切入点，要保证既不突破法律框架，又确实具有新的思路和方法，只有这样此项活动才能真正对检察工作起到强劲的推动作用，才会真正收到各方认可的社会效果。
控申部门作为检察机关内设的一个综合性的业务部门，应以 “强化法律监督，维护公平正义”为主线，突出重点，狠抓办案。通过办案为群众办实事，解决实际问题；通过办案加强对审判工作的监督，纠正有法不依，执法不严，违法不究现象的发生。新形势下控申检察工作的过程就是化解矛盾的过程，因此我们要把握好执法办案与化解社会矛盾的关系，切实把化解社会矛盾贯穿于办案的始终，应以执法规范化建设为着力点，建立执法办案化解社会矛盾工作机制，解决引发矛盾纠纷的源头性问题。
1、要把案件质量放在首位。在办案中要严格依照“实事求是、有错必究”的原则，对任何案件，只要属本院管辖的都要依法公正处理。这就要求我们注重调查研究，在改进工作方式、方法上下功夫，提高办案质量和办事效率。注重措施研究，要创造性地开展工作，在增加办案工作透明度上下功夫，让来访人员及人民群众了解我们处理案件是公正的、合理的，以增强群众的信任感。
2、要突出办案工作的重点。一般情况下，对于控申管辖的案件，应做到件件受理，案案办理。但对于一些情况特殊的案件，要进行梳理分类，有所侧重。如检察长接待的案件、领导交办的案件、申诉人长期上访不能解决的案件等。对于检察长接待日的接待案件，由于人民群众对检察长接待日寄予很大希望，如果不及时依法妥善处理，检察长接待日就要失去作用，人们对检察机关的信任感就会下降。因此，对这类案件应及时、准确地处理，做到件件有结果。对于交办案件和长期上访不能解决的案件，应采取一定措施，抓紧办理，力争彻底息诉。
3、要加强初核工作。按照高检院的规定，初核是控申举报部门的一项办案任务。控申举报部门应积极地开展初核工作，防止线索积压。初核必须按照初核范围进行，不应扩大初核范围，应注意初核方法，加大初核力度，对于检察长交办的初核线索，应认真进行分析，选准初核方向，制定详细的初核方案，提高初核成案率，保证初核效果。
三、加强矛盾化解工作的规范化建设
建立健全控申举报工作的各项规章制度是现代化、科学化管理的必然要求，矛盾化解工作的规范化建设也应当从规范制度做起，制定相应的规章制度，明确控申工作的接待规范、工作程序、要求，以及处理办法等操作性规范。通过细化办案的法律和事实审查标准，将办案责任细化落实到各个环节，不但可以规范干警的行为，提高办案的效率，改善办案的效果，还可以成为衡量干警办案工作水平的统一标准，促进干警不断改进工作，创先争优。
我院控申部门制定了《控申科、举报中心工作制度》、《控告申诉首办责任制实施办法》、《案件线索审查协调评估制度》、《文明接待制度》、《来信来访接待制度》、《举报线索管理制度》、《举报保密制度》、《下访巡访工作制度》、《检察长接待日制度》、《首次来访接待制度》、《上访老户接待制度》、《告急访接待制度》、《群体性上访和突发事件应处置预案制度》、《办理涉检信访案件双向承诺办法》、《心理咨询工作介入控申接待工作暂行办法》、《举报线索催办通报制度》、《信访督办制度》、《控告申诉检察工作安全防范制度》、《举报申诉案件答复制度》、《刑事赔偿案件清理制度》、《刑事申诉案件清理制度》、《刑事申诉、刑事赔偿案件听证会制度》、《矛盾纠纷排查调处交办工作制度》、《交办案件清理制度》等制度，使控申举报工作有规可循、有章可遵，推进了控申举报工作的制度化、规范化、科学化管理。同时在健全控申举报工作规章制度的基础上狠抓制度的落实：一方面，让干警参与规章制度的制定与修改，以利于制定符合实际情况的规章制度，也有利于干警深刻理解建立该规章制度的目的和意义，并且组织干警进一步全面深入学习现有各项规章制度，明确其指导思想和具体要求；另一方面，严明奖惩，落实责任，增强干警的工作责任心，提高干警遵守规章制度的自觉性。
四、结语
维护社会稳定，促进经济发展，构建社会主义和谐社会是现阶段我国的重要任务，控申检察工作应以科学发展观为指导立足检察工作职能，遵循检察工作规律，创新检察工作机制，不断探索研究化解矛盾纠纷的有效方法，为促进我国社会的全面发展作出积极贡献。

司机罢工有悖宪法吗？

法制日报2004年8月5日第三版社会新闻版刊登一篇文章。其眉标为“银川出租车恢复营运，自治区法制办主任就事论法——”，正标为“司机罢工有悖宪法”。文章引用宁夏回族自治区法制办主任任高民的话称：“现行《宪法》在规定公民的基本权利和义务时，没有规定公民的罢工自由，尤其是通过政府特许取得的涉及公共事业经营权的经营者，必须履行为公众服务的法定义务。按照现行《宪法》规定，公民在行使权利的同时，必须以不妨碍国家、社会、集体的利益为前提。银川市出租车司机的一些做法与《宪法》赋予的权利和义务有悖。”

有关银川出租车停运风波已在贵报8月4日第三版报道，具体情况我不想重复。我只想就任主任的观点谈一点不同的看法。我认为，司机罢工行为与宪法并不相悖。理由如下：

第一、对于公民来说，“法无明文禁止即自由”。

这同行政机关执法不同，行政机关的行为准则是：“法无明文授权即禁止”。大家都知道，法律特别是宪法，是无法也没必要对公民的任何一项自由都做详细规制的。而公民只要不违反禁止性规范，就可以任意做自己想做的事。纵观中国近代史，罢工的事件少吗，那是那些人的自由。再看有关国际法规定，罢工同样也是人的自由。当代的中国人难道就突然地失去了这种自由吗？请任主任去查一查中国的宪法和法律，哪一条剥夺了公民罢工的自由？“法无明文禁止”的领域就是“自由”的领域，“法无明文禁止”的行为自然也不可能是“违宪”——“有悖宪法”的行为。

第二、自由和权利不完全一致。

任主任在谈话中却把这两个概念混为一谈。如前所述，自由就是可以做一切法律不禁止的事。权利的范畴就相对小了，权利是经法律确认并受法律保护的自由。而任主任先说公民没有罢工的自由，而后却大讲起公民该如何如何行使权利来。既然罢工不是公民的权利，甚至连自由也算不上，干嘛大谈宪法规定“公民在行使权利的同时，必须以不妨碍国家、社会、集体的利益为前提”呢？这岂不是前后矛盾。以宪法对权利行使的约束条款拿来约束公民的自由，法律没有赋予任何人这样的权利或权力。谁这样做，谁就“有悖宪法”。

第三，当地政府要不要检讨一下自己的行为？

法制日报报道：“7月28日出版的《银川晚报》刊登的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》（以下简称《办法》）和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》。这个《办法》规定，自2004年8月1日起，银川市客运出租车经营权实行有偿使用。……该《办法》经媒体刊发后，立刻在该市出租车行业引起轩然大波。一些出租车司机对政府收取有偿使用出让金表示出强烈不满，要求政府收回《办法》，以维护其合法经营权。对此，银川市政府高度重视出租车经营者的意见和建议，召开专题会议进行了研究，并于7月30日发出了《通告》，决定8月1日起实施的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》暂缓执行。”（见法制日报报8月4日第三版《银川出租车停运风波》）“8月2日晚，银川市政府通过当地媒体发布《通告》：《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》不再执行。”（见法制日报8月5日第三版）

7月28日至29日是一套，7月30日至8月1日是一套，8月2日又是一套。地方性规章从产生到取消还不足一周的时间，这简直是儿戏。政府的行为是否有违宪的地方，是否符合立法法的规定？法律的权威何在？政府要不要为出租车停运风波负责？若不是司机罢工，这样的法岂不是要实施下去？凡事多检讨自己吧，这才是政府公信力的最佳表现。


作者：宋立军
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苏州大学在职法律硕士
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