国家食品药品监督管理局


关于加强预防诊断治疗非典型肺炎药品和医疗器械监督管理的紧急通知

国食药监办[2003]22号


各省、自治区、直辖市药品监督管理局：

党中央、国务院对防治非典型肺炎（下称“非典”）工作高度重视，及时作出一系列重大决策和部署。胡锦涛、温家宝等领导同志多次作出重要指示。为贯彻落实党中央、国务院关于加强“非典”防治工作的总体要求和全面部署，国家食品药品监管局、国家发改委等5部门已发出《关于加强防治非典型肺炎药品监督和管理的紧急通知》（以下简称《紧急通知》）。坚持“以监督为中心，监帮促相结合”的药品监管工作方针，忠于职守，发挥职能作用，保证有关防治“非典”医药用品质量；与有关部门通力合作，促进诊断、治疗“非典”药物早日上市，确保其供应和质量安全，是当前药品监管部门的一项重大任务。为切实做好这项工作，现就有关问题通知如下：

一、严谨科学，讲求实效，促进预防、诊断、治疗“非典”药物尽快上市
安全有效的预防、诊断、治疗“非典”药物是控制疫情，增强治疗效果，保障人民群众生命安全的关键，是赢得“非典”斗争的物质基础和重要条件。各级药品监管部门必须以对人民高度负责的精神和严谨的科学态度，采取多种有效措施，促进有关药物早日上市。

一是建立预防、诊断、治疗“非典”药物快速审批通道。要按照“程序不减少、给予加快，标准不降低、帮助提高”的原则，在严格这类药品的审查、质量复核、审评等程序时，实行“随到随审”，“宽进严出”措施。对国外已上市的或者世界卫生组织（WHO）推荐药物的审批，可以免于临床试验；对进口用于治疗非典型肺炎的药物也要按照上述原则尽快核发《进口药品注册证》；紧急进口尚未在我国进口注册的用于治疗非典型肺炎的药物，要按照程序加快批准。

二是加强与医药科研部门通力协作，增强工作的主动性和针对性。及时了解和掌握非典诊断和治疗技术的研究动态。提前介入研究预防、诊断、治疗“非典”药物的过程，做到随时沟通，全程跟踪。要采取现场办公等多种方式，提供各种技术指导，政策咨询和便利，成熟一个审批一个，确保尽快实现研究成果的临床应用，批量生产，尽早投放市场，以更加有效地预防、治疗和控制“非典”疫病。

三是严格规范和管理用于防治“非典” 中药汤剂的煎制。成批量煎制汤剂的，必须使用国家中医药管理局推荐的、经卫生部防治非典型肺炎领导小组发布的《非典型肺炎中医药防治技术方案（试行）》中的处方。其他处方也必须经卫生部防治非典型肺炎领导小组推荐并经其批准发布。汤剂或组合型配方颗粒必须附有使用说明书，内容包括：处方组成、功能主治、用法用量、注意事项、贮藏、有效期、煎制单位等，确保汤剂、组合型配方颗粒的质量和使用安全。配制用于防治“非典”的医疗机构制剂必须经所在地省级药品监管局批准，必须在具有《医疗机构制剂许可证》或者取得药品GMP认证证书的药品生产企业车间配制，并在本医疗机构内凭执业医师或者助理执业医师处方使用。如因紧急情况需进行调剂的，省内调剂的必须经所在地省级药品监督管理局批准；跨省调剂的，必须经国家食品药品监督管理局批准。

二、严格监管，确保上市医药用品的质量和安全
目前，已有一些用于防治“非典”药物和器械在市场流通，对于预防疾病发挥了积极的作用。药品监管部门必须加大监管力度，严格规范有关生产经营使用单位的行为，扶正祛邪，扬优汰劣，保证质量。

一是切实加强特殊时期煎制药物的监管工作，保证质量。中药汤剂煎制单位必须是经当地省级卫生行政部门（中医药管理部门）指定，并向省级药品监督管理部门备案。使用配方颗粒进行调配的，必须使用国家食品药品监管局批准的试点企业生产的配方颗粒。零售药店经营防治“非典”汤剂或组合型配方颗粒，必须从指定的煎制单位和经批准的配方颗粒临床试用单位购进。

使用《非典型肺炎中医药防治技术方案（试行）》的处方制成汤剂或组合型配方颗粒，必须按该方案中预防部分修订方案的要求，遵循医师指导使用，区别不同情况，因时、因地、因人选择中药预防处方。同时，要加强不良反应监测，发现不良反应要立即向当地卫生行政部门、药品监督管理部门不良反应监测中心和当地“非典”防治领导小组报告。各地药品监管部门要加强监督检查，发现问题及时处理，并向国家食品药品监管局报告。

二是切实加强与防治“非典”有关的药物、器械全过程质量监督。各地药品监管部门要切实加强对与防治“非典”有关的药物，以及呼吸机、气管插管、呼吸回路、一次性输液器与注射器、监护仪、床旁X线、医用口罩等医疗器械产品的监督，要组织专门力量、专项经费进行专项监督检查抽验。同时要监督本辖区生产用于防治“非典”的呼吸机等急救设备企业，搞好售后服务，确保质量万无一失。

三、加大药品市场秩序整治力度，严厉打击违法犯罪行为
当前，极少数不法分子见利忘义，唯利是图，利用防治“非典”的幌子谋取不义之财，扰乱市场秩序。各级药品监管部门必须高度重视，与继续深入整治药品市场秩序相结合，切实做到管制在先，狠刹苗头，重拳打击，决不手软。

一是密切关注药品市场动态，与公安等部门密切配合，严厉打击非法制售与防治“非典”有关药物、器械的违法犯罪行为；要加强对防治“非典”药品、医疗器械广告或变相广告的检查。对打着高科技旗号、盗用权威机构名义、谎称偏方或秘方发布虚假、不实广告或变相广告的，要及时移送工商部门依法严厉查处。

二是依法严肃查处超范围经营或无证经营“非典”防治药品和器械的违法违规行为。未经指定和备案，擅自使用“卫生部防治非典型肺炎领导小组”推荐的处方煎制成批量用于群体药物的行为；未经批准擅自配制和使用医疗机构制剂的，或者未经批准擅自进口未获得《进口药品注册证》药物的，都要依法尽快予以查处。

三是加强对医疗机构使用的一次性医疗器械、医用耗材的销毁工作的监督，坚决防止和打击重复使用的违法行为；要严厉打击使用劣质材料生产消毒防护用品的不法行为。

四、全力以赴，团结一致，扎实工作
做好“非典”防治工作，直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，直接关系到改革稳定和发展的大局，关系到国家利益和我国国际形象。各级药品监管部门必须从实践“三个代表”重要思想，维护人民群众根本利益的高度，充分认识这项工作的极端重要性和紧迫性，按照党中央、国务院的部署和要求，全力以赴，齐心协力，扎扎实实做好防治“非典”相关工作。

一是加强领导，密切配合。国家食品药品监督管理局成立防治非典型肺炎领导小组（名单附后）。各地药品监管部门必须切实加强领导，明确省局一把手是第一责任人，必须亲自抓，负总责；必须建立专项工作机构，严格实行24小时值班制度（尤其是休息日和夜间），及时准确掌握和处理各种问题。遇到重大情况必须及时报告国家食品药品监管局。各级药品监管部门必须严格纪律，对工作不力、不尽职尽责的，要坚决追究领导和相关人员责任，该批评的要批评，该通报的要通报，该处分的要处分。

二是加强协作，整体协调。要按照中央要求和地方党委政府的统一部署，以及《紧急通知》要求，切实做到“守土有责”，忠于职守，加强与物价、卫生、公安、工商、中医药、经贸、流通等有关部门的密切协作，拧成一股绳，保证相关药物和器械的供应，稳定价格，维护市场秩序。

三是加强宣传，引导群众理智对待防治“非典”药物。配合相关部门加强“非典”的预防、治疗，在正面引导舆论的同时，要结合部门实际增强防治药物宣传的科学性，防止盲目性，及时解疑释惑，防止群众的盲目从众心理，消除恐惧心理，维护正常的社会生活秩序。

做好“非典”的预防和控制工作是当前的一项重大政治任务，也是对各级药品监管部门应对突发事件能力的严峻考验，必须增强责任感、紧迫感，严格依法行政，加强药品监管，为夺取防治“非典”工作的全面胜利做出积极地贡献。


附件：国家食品药品监督管理局防治非典型肺炎领导小组名单


国家食品药品监督管理局
二○○三年四月二十一日


附件：

国家食品药品监督管理局
防治非典型肺炎领导小组名单
组 长：郑筱萸
副组长：邵明立 张文周
成 员：邢 富 曹文庄 郝和平 白慧良
赵晓鸣 金秀范 徐幼军 常文佐
张志军




加强法律监督，依法独立行使审判权

江西省吉水县人民法院：王志坚 王晓珍



[内容提要]：

当前司法不公和司法腐败的现象比较突出，虽然已经有一些有效的监督形式和具体的措施，但缺乏统一规范，还不完善。有的部门，特别是党政领导部门对司法审判权行使法律监督时不是依法进行，而是从本部门、本地区的利益出发，干扰法院依法独立行使审判权。笔者拟就以下几个问题作剖析以求共同探讨：1、司法审判权监督的现状及必要性；2、如何建立对司法审判权监督的体系。



[关 健 词]： 法律监督 独 立 审判权



对司法审判权行使法律监督，是指具有法定监督职责的部门或个人，在法治的框架内，依照法定程序和方法对法院和法官独立行使审判权所进行监察和督促。监督的实质包括谁监督、监督谁和监督什么三个方面，这三个方面构成统一完整的法律监督概念。法律监督的作用主要表现为对权利的制约平衡和对错误的及时纠正。
司法审判权法律监督的现状
当前对司法审判权监督体系主要包括外部对法院的监督和法院内部的监督。外部监督主要包括人民代表大会的监督、党的监督、行政机关的监督、检察机关的监督和社会舆论的监督。内部监督包括上级法院对下级法院的监督，本级法院院长、审判委员会对法官办理案件的监督。
审判权监督的缺陷
长期以来，法院被视作行政机关，法官等同于公务员，对法院和法官的监督除了法律明文规定的监督机制以外，在很大程度上沿袭了对行政机关和一般公务员监督的机制和手段，行政色彩浓厚，缺乏法官职业的针对性和有效性。
在人大监督方面表现在：一些地方人大对个案监督认识不统一，操作不规范，随意性较大，因而出现的问题也较多。如有的地方人大对个案监督动辄调卷审查，直接通知案件承办人去汇报案情，或者邀请法律专家和老司法工作者对个案监督的案件提出咨询、研讨，或者对正在审理的案件召开有律师参加的座谈会，对案件实体问题进行讨论；有的地方人大在评议法院工作时，要求法院将近几年来办的所有案件送去检查，提出个案监督，由法院答复；有的地方人大机关和人大代表不遵守全国人大关于行使监督的规定，变组织监督为个人监督，以人大或人大代表的身份为本人或亲属涉讼的案件以监督者形式干预人民法院的审判活动等等。
在党政领导监督方面表现在：有的地方和部门的领导片面地把执行法院生效判决与发展经济、维护稳定对立起来，为了保护本地区、本部门的局部利益，对涉及当地利益的案件以监督者的身份打招呼、定调子、批条子，要求法院对这些案件进行审查；有的地方和部门领导规定法院查询、冻结、划拨存款需要经其批准，规定不许法院受理或执行本地欠外地债款的案件，在法院查封、冻结企业财产或存款时，强令法院解封解冻。
在媒体监督方面表现在：有的媒体对一些尚未起诉到法院的案件过度渲染、罗列种种事实和情节，在有关领导和社会公众中造成很深的印象；有的媒体对法院正在审理或作出 裁判的案件，或进行夹叙夹议论式报道，或仅凭主观臆断便横加指责，给法院公正审判带来压力和影响；有的新闻记者往往有意无意地站到一方当事人的立场去，发表片面观点；还有个别新闻记者受一方当事人之邀，图一时之利，按照当事人的意图撰写不实之词，误导社会舆论；有的新闻单位在自己败诉后，利用掌握和控制的舆论工具发表言论，指责法院判决不公。
在检察机关监督方面表现在：滥用抗诉权，使抗诉案件大量上升，抗诉程序失范。增加当事人的诉累，加大法院诉讼消耗，浪费司法资源。
在法院内部监督方面表现在：法官编制较少，审判监督庭的人员配备不到位，个别法官在纠正本院裁判时，容易产生“自己跟自己过不去”、有损法院形象、不利单位内部团结，怕得罪人等思想；合议庭流于形式，其成员不全部到庭认真参审或不参加案件合议，使合议庭成员之间失去了制约；庭长、院长、审判委员会成员的回避制度不能发挥应有作用。
审判权监督缺陷产生的原因
人大监督的目的不明，方式欠妥。地方人大监督的实践大多是以纠正个案为目的。但人大没有力量也不具备足够的专业知识，更不应当将主要精力耗费在解决一些具体的案件上，而放弃讨论、决定重大事项职责。
各级党政领导“衙门”观念根深蒂固，且法院在人、财、物等方面还依靠这些部门或个人。
新闻媒体监督司法活动，尚无法律依据和统一规范，有的新闻单位片面理解新闻自由，没有摆正舆论监督者的位置。
检察机关对审判监督在制度设计上不合理：检察机关对法院的生效判决抗诉，其指导思想是“实事求是，有错必纠”，这与司法裁判的专有属性相冲突；其次检察机关对再审启动的公权化与当事人处分相冲突，违背了民事诉讼不告不理的原则，侵犯了当事人的处分权。法定的四种提起诉讼的情形过于笼统，不易操作，抗诉弹性极大容易导致检察机关抗诉权的滥用。
上下级法院之间在审判业务上还不是完全独立，仍存在领导与被领导关系。个别基层法院对审判监督工作重视不够，法院内部审判监督只注重实体，轻视程序。
完善对司法审判权法律监督的必要性
对审判权监督是遏制法官的腐败和提升法官修养的需要。
当前社会正处于转型时期，由于法律和制度的不健全，法律的空白大量存在，法律的发展空间很大，法官通过个人的审判活动，通过个案进行以权谋私、枉法裁判的空间和机会很多。通过对法官行使审判权进行监督，可以防止法官对审判权的滥用和违法违纪办案，促进法官适应职业需要，从而提升法官自身素质的修养，从源头上遏制滋生法官腐败的条件。
对审判权监督是维护司法权威的有力保障。
司法权威是党和国家权威的重要组成部分。维护司法权威，是贯彻依法治国基本方略的前提条件和关键环节，是实现全社会的公平和正义、全面建设小康社会的必然选择。《宪法》第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。实现独立审判，促进司法公正是我国司法制度改革追求的根本目标，独立审判是司法公正的保障，是司法公信力的需要，人民通常把法院当作社会正义的最后一道防线。然而，当前司法不公，司法腐败现象比较突出，群众意见比较大，法官在民众心中的形象不佳。不加强审判监督，难以扼制司法不公和司法腐败的漫延，司法权威乃至法治的权威就无法建立，依法治国，建设社会主义法治国家就会落空。
如何建立对司法审判权法律监督体系
对司法审判权法律监督的根本目的是预防和纠正法官违法审判和职业化的犯罪，确保公正与效率目标的实现。这就要求行使司法审判权法律监督必须是在法律和法规规定和允许的范围内对审判权行使监督制约，而不是人为的和随意的监督。监督与被监督本来就是一对矛盾，被监督者对待监督者的监督，又往往是监督能否有效发挥的重要因素。法院接受监督的最大思想障碍就是少数干警常常把监督与独立行使审判权对立起来。一听到不同意见，就觉得是对法院工作不够支持，一提个案监督就担心会干扰法院依法独立办案。为此，肖扬院长提出了一个富有哲理的监督“方程式”即“监督加强理解，监督就是支持，监督就是鼓励，监督就是鞭策”。这是对监督的高度概括。因此，我们要正确处理以下几个方面的关系：
要正确处理好人大监督与独立行使审判权的关系：人大监督法院的目的，是促进审判机制的完善和法官素质的提高，即通过监督发现问题，提出改进办法。人大对法院的监督（其监督职权只能由人大会议和常委会议集体行使）， 应在尊重法院独立行使审判权的前提下进行，在法院审理具体案件过程中不得发表有倾向性的意见，以免影响法院的裁判；在监督方式上，可以采取听取和审议法院工作报告、对法院提出询问和质询，组织特定问题调查委员会，罢免法官等形式。在对法院提出询问和质询，事项时一般应限于法院的违法乱纪行为、司法制度建设、司法政策方面的事项，不能干预法院对具体案件如何审理提出询问和质询，特别不能对正在审理过程中的个案提出询问和质询，如果发现某个案件确属错案，人大可以通过法定程序，启动法院的自我纠错机制，让法院自己认识到错案，自行纠正。
正确处理好坚持党的领导与独立行使审判权的关系：依法独立行使审判权与坚持党的领导是统一的、一致的，而不是对立的、矛盾的，独立行使审判权不是脱离党的领导，而是必须坚持党的领导。只有坚持党的领导，法院工作才能坚持正确的政治方向。党对法院的监督应通过政策对国家法律的运用进行指导。各级法院要坚定不移地把依法独立行使审判权同坚持党的领导统一起来，要自觉、主动接受党的领导，认真落实党对政法工作的部署和要求，主动向党委报告工作，争取党委对法院依法独立行使审判权的领导和支持。法院要正确处理领导过问的案件 或审判工作问题；对当地党委或党政领导同志从对整个工作负责的情况出发而过问所作出批示的案件，我们坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则 依法作出公正裁判。对于其中重大的或疑难的案件，在作出裁判前，应主动向党委请示汇报，以便作好法律宣传、解释工作。有的案件比较复杂，领导根据某一方面反映的情况所发表的意见，可能有与法律不相符合的地方，我们应把案件的事实、适用的法律，主动向领导汇报清楚，相信会得到领导的理解和支持。对于个别领导出于对本地利益的考虑，制定了不符合法律的文件规定，影响法院审判工作正常开展的，我们也应当认真负责地向领导明确提出，以使不符合法律的文件、规定得到废止。
正确处理好新闻舆论监督与公正审判的关系：新闻舆论监督对审判活动进行监督，是促进人民法院改进工作，防止司法腐败的重要措施。在我国，新闻舆论与司法机关在追求公平正义的目的上是一致的，但由于新闻调查和开庭审判是两种性质不同的活动，看题的角度和遵循的原则都存在重大差别。我们应将公开审判原则落到实处，增强司法审判活动的透明度，为新闻舆论监督创造先决条件。在此前提下，新闻媒体也应该向民众发布和传播准确、真实的信息，而不能随意发布虚构、捏造或与事实不符的信息。江泽民同志曾指出：“新闻宣传工作要弘扬时代的主旋律，以正确的舆论引导人”。舆论对司法的监督也同样要遵循这一原则。舆论监督要坚持正确的导向，舆论监督需要“揭短”，对法院工作中存在的弊端和不足进行曝光和披露，但其监督和批评应当是善意的和建设性的。为防止舆论干预司法，侵害司法独立，危害司法公正，就必须为舆论监督设定一定的规则。（一）对进入审判阶段的案件，法官有权禁止媒体就本案进行带有倾向性的评论，以确保法官的中立立场，确保司法公正。（二）在有关新闻监督立法尚未出台的情况下，法院有权决定是否接受有关审判活动的采访及报道的方式。
正确处理检察机关抗诉与审判监督的关系：人民检察院组织法第五条规定：对人民法院的审判活动是否合法实行监督。第十七条规定，地方各级人民检察院对本级人民法院第一审案件的判决和裁定，认为有错误时，应当按照上诉程序提出抗诉。第十八条规定，最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉。这是国家赋予人民检察院的审判监督权，具有主导诉讼程序，救济私人利益，保障社会正义的权力。检察院可以主动依职权启动再审程序。但这种职权主义模式与现代法治精神相冲突，动摇了以意思自治、私权处分原则为基本内涵的民事诉讼的基础，而且在很大程度上构成了对当事人诉讼权利的妨害与侵犯。同时它违背了既判力理论，破坏了社会关系和平衡格局。因此应对检察院的再审启动权予以限制。检察院只对刑事、行政案件以及涉及国家利益和社会公共利益的民事案件有权提起抗诉，对一般的民事案件无权启动再审程序。
正确处理好审判权监督与完善法院内部制约机制的关系：为了确保司法公正，防止权力滥用，应加强法院内部制约机制，即以权力制约权力的监督机制，有效地防止和遏制审判权滥用现象发生，法官独立审判，不受行政机关、社会团体和个人干涉，还不受其他法官包括上级法官的干涉。要建立各负其责的审级制度，强化上下级法院各自依法独立行使审判权的作用。要加强法官独立，在基层法院取消审判委员会制度，这种审判形式违背了国际公认的诉讼的直接原则、言词原则和不间接原则。取消院长、庭长审批案件制度。院长、庭长是行政职务而非审判职务，只有当院长、庭长参加合议庭担任审判长或独任审判员审理案件时，才拥有审判职权，院长、庭长审批制度导致审与判脱离，很难保证案件质量。只有经终审的裁判在发现有新的证据（符合民事、行政诉讼证据规则中的规定 ）足以证明原裁判可能有错时，方可立案再审。
正确处理健全法官自律机制与审判权监督的关系：法院要实现其司法裁判职能，必须由作为个体的法官来动作，法官才是真正实现独立审判的主体，司法独立的抽象概念最终以法官独立的形态体现出来。法律监督体系实施的关键在于法定监督主体与法官群体相结合取得共识。只有法官群体提高职业素养，提高法律约束的觉悟，以及监督主体及时研究法院和法官面临的新形势、新特点，建立完善监督机制，将监督触角延伸到法官职务行为的全过程，法律监督体系的功能才能得到全面有效的实现。一名优秀的法官应具有：优秀的政治思想素质、突出的职业道德素质、高度的专业技能素质、相当的人文科技素质。法官能否公正办案，能否主持正义，主要取决于法官的政治素质。对法官来说，严格执法，公正裁判，通过审判工作自觉维护改革、发展、稳定大局，就是最大的政治，是政治素质的具体体现。突出的职业道德素质，包括要有良好的敬业精神，准确的角色定位，刚直廉洁的情操品格，优良的工作作风和职业良心。任何职业都需要敬业，对法官而言尤为重要。法官权威得以树立，司法公正得以实现，要求法官对自身地位、作用和责任的特殊性和重要性有足够 的认识。高度的专业技能素质，不仅要求熟悉法律原则、法律条文和立法精神，更要求通晓法律规定背后的法源、法理，拓宽理论视野，了解法学理论的研究动态，另一方面要求法官具备积极的实践精神和丰富的审判经验，具备一定的艺术修养，培养高雅的爱好，陶冶高尚的情操，应具有丰富的社会知识和社会经验，应掌握相当的常规科技知识。
要正确处理程序监督与实体监督的关系：当前，司法不公正最突出的问题是程序不公正。如法官单独接触一方当事人，没有管辖权的争管辖权，应当公开审判的没有真正公开，合议庭成员不参加庭审和评议等。实践中，审判监督任务主要是纠正已经发生法律效力的错误裁判，而对上述这些问题的监督非常薄弱。实际上，案件的实体不公正大多是由于程序不公正引起的。程序不公正的问题不解决，实体上的错案就会层出不穷。反过来又用不公正的程序去纠正“错案”，这种监督可能会形成恶性循环。从一定意义上讲，实体不公正是司法不公正的标，程序不公正是本，应当在治本上狠下功夫。一是提高办案的透明度，落实公开审判，将诉讼中的各种“关系”公开，相互告知对方事人，将审判工作完全置于“阳光”之下，杜绝“暗箱操作”和“幕后交易”。二是严格合议制度，健全回避制度。凡是合议庭成员不到庭的不得开庭，开庭和合议中不得中途离开。单独与一方当事人接触的法官应自行回避。
要正确处理发展和完善法院内部纪律约束机制与审判监督的关系：法院内部纪律约束机制作为法律监督的补充是非常必要的。作为内部纪律约束机制的建立，要适应法官职业的需要，真正起到对法官产生有效的约束作用，又要维护司法的威信和法官的清正。 （总字数：6150字）


联系电话0796--3530177