民事案件中诉讼文书公告送达存在的问题及对策

刘金烈


　　我国民事诉讼法规定了诉讼文书的送达方式有直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达等。公告送达，通常是指法院以张贴公告、登报等方法将应送达的诉讼文书主要内容公之于众，经过一定时间，法律上即视为送达的送达方式。公告送达只是法律上的一种推定送达，往往受送达人难以知晓，难以行使诉讼权利。就我县而言劳务输出已成为农民增收的一大产业，外出打工的农民逐年上升，给送达诉讼文书也带来了一定难度。因此，公告送达诉讼文书一定要慎重，只能在受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达时才能使用，否则会损害法律的公正性与权威性。
　　一、 公告送达现状及问题
　　1、送达功能不强，送而不达。我国法律规定，公告送达可以在人民法院的公告栏，受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。有特别要求的按要求方式进行。为了规范公告送达，最高法院要求统一在《人民法院报》刊登公告。但是，《人民法院报》的传播覆盖面很狭小，受送达人及其亲友则很难看到该报，基本上无法实现通知当事人到庭应诉的目的。
　　2、公告内容不规范。法律规定，公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉要点，公告送达判决书、裁定书的，应说明裁判主要内容。而很多公告没有载明这些内容，即使受送达人看到了公告，也无法知晓送达的主要内容，送达失去了实际意义。
　　3、受送达人身份不特定。法律规定起诉的条件之一就是“有明确的被告”，即被告是身份特定的人。现在的公告，一般开头直接就是受送达人的名字“某某某”，没有注明个体特征。公告中的被公告人不“特定化”，往往导致同姓名者的权益遭到侵害，案件无法执行。
　　4、公告周期长，拖延诉讼。公告自发出之日起满六十日视为送达。除此之外，还要加上从寄发公告到见报的时间，少则半个月，多则一个多月，大大增加了诉讼成本。
　　5、原告怠于参与送达，送达责任法院承担。一些当事人存在着一切纠纷只要到法院就能解决的心理，怠于落实被告的具体身份，详细地址，完全寄希望于法院去查找被告的下落，大大增加了法院的工作量。公告送达是末位送达方式，如果尚可以采取其他送达方式，那么送达的责任则主要由法院承担。
　　6、导致缺席审判，普通程序流于形式。实践表明公告送达的后果就是缺席审判，由于被告不能到庭提出抗辩，无法判断当事人的争议所在，审理变得简单。同时由于缺乏监督，普通程序往往流于形式。
　　7、诱发恶意诉讼。公告送达并不能确保受送达人收到法律文书，同时又具有与直接送达法律文书同等的法律效力，其后果与当事人的利益有着微妙的关系。个别当事人故意隐瞒对方地址或提供虚假地址，造成被告下落不明的假相，要求法院公告送达，导致缺席审判或作出其他处理，从而轻易实现自己的诉讼目的。以至于案件生效后或者进入执行程序时，当事人对法院采取公告送达提出异议，不断上访、缠诉，造成了社会不稳定的因素。
　　二、 公告送达之对策
　　随着社会的日益进步，人口流动日益频繁，以公告方式送达诉讼文书必然逐步增多。公告送达，使得法院在一方当事人下落不明的情况下，仍可以按程序正常办案，有效地保护了当事人的民事权益，具有很高的实践价值。但由于公告送达存在诸多问题，所以要慎用。
　　1、严格审查适用条件，慎用公告送达。首先，立案时应该要求当事人提供双方当事人目前的详细地址和联络方式。当事人是自然人的，要提供当事人的身份证明、户籍证明；当事人是法人或者其他组织的，应该提供工商行政管理局或者其他登记机关的证明；其次，送达时未找到被送达人或者邮寄送达诉讼文书被退回的，不可径行公告送达。应当查清被送达人是否因临时外出或迁移新址无法送达到；再次，确认被送达人下落不明应该有公安部门或其单位、街道办事处的证明材料予以证实，必要时要对被送达人的近亲属进行调查询问。
　　2、规范公告送达的内容。一方面要统一公告的格式，按照法律规定载明起诉或上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果，出庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果以及裁判主要内容，上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院等。另一方面应当注明被送达人的身份，可以在自然人姓名旁加注身份证号码，在企业名称旁加注“工商登记注册号”，以保证送达公告的准确性和合法性。
　　3、针对不同情况采取有效公告送达方式。对于真正意义上的下落不明，即被送达人下落不明、亲友均不知其消息的情况，可以在报纸上刊登公告。而对于有证据证实被送达人经常回家或与家人经常联系而非真正意义下落不明的情况，采取在法院公告栏和受送达人原住所地张贴公告的办法则更为有效，更为便捷。对公告送达有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。
　　4、对离婚诉讼等特殊案件，要特别控制公告的随意性。离婚判决不仅是财产判决，同时更是人身权利判决。如果当事人利用对方外出打工、负气离家的机会恶意诉讼，则会造成不可逆转的严重后果。所以要进行严格审查，要求提供被告户籍地居委会、村委会及派出所出具下落不明的证明，被告的成年家属不知被告下落的证明，被告单位的证明，审查这些证明无误后才可采用公告送达。在送达程序上除登报公告外，还应在户籍所在地、婚前户籍地以及法院公告栏张贴公告，以利于充分保护被告的诉讼权利和实体权利。
　　5、加强公告案件证据的审查、程序适用。缺席审理的案件，因为被告无法行使答辩、质证的权利，法院在审理过程中不公正、不公平判决的可能性就会增大。所以，法官要对案件事实主动查证，不得对一方当事人提供的证据一概认定，把握清楚必要事实，做到有据可依、有法可依，做到程序合法、程序公正，真正发挥合议庭审判的作用。
　　6、完善案卷中的佐证。我国民事诉讼法规定“公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”就是要求记明适用公告送达的原因，以便于审查适用公告送达条件的合法性，防止滥用公告送达；要求记明适用公告送达的经过，以便于审查公告送达过程的合法性。所以应详细制作笔录，记载被送达人下落不明的证据以及采用其他方式送达的结果，以证实采取公告送达程序的合法性，避免当事人提出质疑。


西吉县人民法院 刘金烈
新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于联系代表工作的暂行规定
新疆维吾尔自治区人大常委会


（1984年12月26日新疆维吾尔自治区第六届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 1984年12月26日公布施行）

目 录

第一章 自治区人大代表在自治区人民代表大会闭会期间的职责
第二章 自治区人大常委会联系代表的办法
第三章 自治区一切国家机关必须大力支持代表依法履行职责
为了保证自治区人民代表大会代表在自治区人民代表大会闭会期间履行法律赋予的职责，执行代表职务，依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，结合自治区的实际情况，对联系代表工作作以下暂行规定。

第一章 自治区人大代表在自治区人民代表大会闭会期间的职责
第一条 认真学习、宣传和模范遵守宪法以及民族区域自治法和各项法律，认真学习、宣传、贯彻执行党和国家的方针政策，同一切违反宪法和法律，违反党和国家方针、政策的行为作斗争。
第二条 认真学习、宣传和模范遵守自治区人民代表大会及其常务委员会颁布的地方法规和通过的决议、决定，支持地方国家机关贯彻执行。发现执行中的问题，及时向当地国家机关或自治区人大常委会反映。
第三条 自治区人民代表大会会议之前，就自治区人民代表大会职权范围内的问题，广泛征求各族人民群众的意见，认真准备议案。会议之后，向所在地区或单位的各族人民群众及时传达会议精神。
第四条 努力做好本职工作，帮助自治区各级国家机关推行和改进工作。与原选举单位的人大代表和本地区各族人民保持经常密切的联系。认真调查研究，通过多种形式听取各族人民对各方面的意见和要求，向自治区人大常委会、人民政府以及代表所在地的国家机关反映，提出建议和
意见。及时向人民群众传达受理机关的处理结果。
第五条 可以列席原选举单位的人民代表大会会议，了解情况，听取和反映原选举单位群众的意见和要求。
第六条 根据自治区人大常委会的安排，列席自治区人大常委会会议，参加自治区人大常委会会议有关议题的调查研究和自治区人大常委会组织的视察、座谈会等活动。

第二章 自治区人大常委会联系代表的办法
第七条 召开代表座谈会。自治区人大常委会根据需要邀请部分代表，就自治区工作中的重要问题，进行座谈讨论，听取意见。代表座谈会每年至少举行两次。座谈会由自治区人大常委会主任或副主任主持，并根据情况约请自治区主席或副主席及有关负责同志参加。
第八条 组织代表视察。自治区人大常委会每年有计划地组织代表进行视察。视察方式，可以统一组织部分代表集中视察，也可以分散就地视察。
第九条 邀请代表参加专题调查研究。自治区人大常委会及其各工作委员会在开展专题调查研究工作中，根据需要，邀请有关代表参加。
第十条 走访代表。自治区人大常委会主任、副主任、委员和人大常委会机关负责工作人员，采取各种方式，联系和走访代表，了解代表工作情况，征询意见和要求，不断总结代表工作的经验。
第十一条 建立与代表的通讯联系制度，做好接待处理代表来信来访工作。自治区人大常委会办公厅印制邮资总付信封和代表专用信笺发送代表，便于代表随时向自治区人大常委会反映情况，提出建议。
自治区人大常委会随时接待来访代表。办公厅根据代表的要求或所提问题的范围，及时安排主任、副主任或机关负责工作人员接待代表。
第十二条 邀请代表列席有关会议。自治区人大常委会举行会议时，根据会议内容和工作需要，邀请有关代表列席。各工作委员会举行会议时，也可以根据情况邀请有关代表列席。
第十三条 向代表提供有关资料。及时给代表发送自治区人大常委会《会刊》、《人大工作通讯》和有关文件、资料，使代表及时了解自治区人大常委会的工作情况。
第十四条 委托自治区各地人大常委会做好在本地的自治区人大代表的联系工作。各地举行人民代表大会时，可以邀请在本地的自治区人大代表列席。举行常务委员会会议时，根据需要可以邀请在本地的部分自治区人大代表列席。组织本级人民代表大会代表学习、视察等活动时，也可
邀请在本地的自治区人大代表参加。
为了便于代表开展工作，各地人大常委会可将在本地的自治区人大代表进行编组。根据当地的实际情况和自治区人大代表的数量可以单独编组，也可以同本级人大代表混合编组，不便于编组的代表，不予编组。代表小组组长、副组长由代表民主推选产生。
第十五条 自治区人大常委会办公厅配备专门人员，负责进行联系代表的具体工作事宜。

第三章 自治区一切国家机关必须大力支持代表依法履行职责
第十六条 自治区各级国家机关在工作中应注意听取自治区人大代表的意见，组织有关重要活动时，应安排在当地的自治区人大代表参加。
第十七条 自治区人大代表视察工作时，各有关单位应根据视察的内容，向代表如实介绍情况。对代表在视察中提出的意见，应认真研究办理。
第十八条 自治区各级国家机关必须认真对待、及时研究办理代表在来信、来访中和各种会议上提出的建议、批评和意见，并及时作出负责的答复。代表要求约见地方国家机关负责人时，有关负责人必须亲自接待，认真听取代表的意见。代表写给自治区各级国家机关的信件应由该机关
的负责人亲自批办。代表提出的建议、批评和意见，一般应在三个月内办结；时间性较强的重要问题，应立即研究办理；涉及面广、办理需时较长的个别重大问题，可以适当延长办结时间，但最长不得超过半年。凡属短时间不能办结的建议、批评和意见，应当及时向代表说明情况，待办结
后再作正式答复。
答复代表的文书，应按统一要求，抄送自治区人大常委会办公厅。自治区人民政府所属工作部门和下级人民政府答复代表的文书，应同时抄送自治区人民政府办公厅。
第十九条 自治区人大代表凭代表证进行工作。自治区境内的一切国家机关、政党组织、武装力量、社会团体、企事业单位，都必须尊重和维护代表的民主权利，大力支持代表依法履行职责。代表出（列）席有关会议和履行职责时，其所在单位应尽力提供方便。
第二十条 自治区人大常委会组织代表进行各项活动所需经费，由自治区财政开支。自治区人大代表参加各地人大常委会组织的活动所需经费，由各地财政开支。
第二十一条 自治区人大代表的检举、控告信件，受理的国家机关必须专案办理，认真查处，注意保密，不得转送被告人单位。对故意扣压、刁难者，必须追究责任。
本规定自公布之日起施行。



1984年12月26日