论被告人承担证明责任的不适用性

叶良芳


“证明责任乃诉讼的脊梁”，形象的法谚一语道出了证明责任（举证责任）在诉讼中的重要地位，而明确证明责任的主体则显得更为必要。诉讼法学理论通说认为，刑事诉讼实行严格的单边举证责任原则，即由要求追究被告人刑事责任的控方承担证明责任，被告方不承担证明责任。但一些学者却提出不同主张，即认为被告方在特定情况下也要承担证明责任，刑事诉讼中也存在举证责任倒置的现象。①笔者认为，不管在什么情况下，被告方均不承担证明责任，证明责任倒置在在刑事诉讼中不具有适用性，但被告方行使辩护权时却有举证负担。本文拟对此问题略加探讨，祈盼同仁赐正。
一、证明责任的涵义
证明责任是诉讼法学中的一个极其重要的概念，但对其含义的理解由于立场、角度的不同而存有相当大的混乱，有必要予以澄清。日本学者将举证责任分为客观的举证责任和主观的举证责任：前者是指事实真相真假不明时，在法律判断上处于不利地位的当事人承担的责任，也叫实质的举证责任、劝说责任；后者是指当事人负责证实事实的责任，是当事人希望审理某种事实时提出一定证据的责任，也叫形式的举证责任、设定争点责任。②在德国诉讼法中，证明责任被写作Beweislast, 其含义有二：一是指当事人在具体的诉讼过程中，为了避免承担败诉的危险而向法院提供证据的必要性（Beweisfuhrungslast）;二是指在口头辩论结束之后，当事人因要件事实没有得到证明，法院不认可相当于该事实为构成要件的法律发生效力而承担的诉讼上不利益(Festsellungslast)。在英美法系术语中，证明责任被写作Burden of proof，其也具有双重含义：一是指当事人向法官提供足够的证据，以使本案的争点事实交付陪审团认定的行为责任（the burden of producing evidence）；二是指当事人对交付陪审团进行事实认定的案件，在审判程序的最后阶段，因争点事实真伪不明而承担的诉讼上不利益（the burden of persuasion）。①可见，两大法系均认为证明责任由当事人对自己的主张提供证据予以支持的行为责任和当事人对交付法官（陪审团）进行事实认定的案件，在审判程序的最后阶段，因争点事实真伪不明而未能说服法官（陪审团）而承担的诉讼上的不利益的后果责任两部分组成，并认为结果责任是证明责任的本质，行为责任是证明责任的表象或“投影”。
长期以来，我国诉讼法学界一直将举证责任理解为当事人对自己的主张提出证据加以证明的行为责任。这一理解与我们主张的认识论不无关系。由于认为所有的真理均是可以被发现的，所有的案件事实均是能被查明的，所以立法一直规定人民法院必须保证查明事实，全面、客观地审查核实证据，并赋予其一定的调查收集证据权。当事人举证不能未必会败诉，举证责任与败诉后果之间并无必然的联系。然而，司法实践告诉我们，由于无法摆脱主客观条件的限制，法官对案件事实的认知程度是有局限的，对所有的案件事实并不能一一查个水落石出，做到百分之百的确信，大量的“悬案”现象是客观存在的。而证明责任的意义就在于，在法院用尽了所有的法律许可的办法，而当事人所主张的事实仍然真伪难辨的情况下对当事人诉讼风险作出分配，因而证明责任不能缺失因举证不能承担败诉结果的内容。综上，笔者认为，所谓证明责任，是指法律强制规定的证明主体对自己的诉讼主张提供证据予以证明的责任及在举证不充分时所应承担的诉讼上的不利后果。
证明责任不同于举证负担。所谓举证负担，是指一方当事人提出证据证明自己的主张后，另一方对此予以反驳或者提出抗辩事实而必须履行提出证据的义务。它并非是法律的强制规定，而是基于诉讼当事人双方一种“求胜的心理或者本能使然”，是一种来自当事人自身的责任，是当事人行使抗辩权的一种自然负担。在刑事诉讼中，控方为了避免证明责任实际发生作用，必然要提供一系列证据证明自己的主张。当控方对被告人作出有罪控诉，并出示证明被告人实施了具备犯罪构成各个要件事实的充分证据后，辩方为削弱或消灭法官已经形成的不利于自己的心证而提出证据反驳控方的主张，使其不能成立。辩方这种活动就是举证负担。要注意，在刑事诉讼中，控辩双方都有提供证据的行为，但其意义是不同的。对控方而言，是在实现证明责任内容的一部分，是在履行法律义务；对辩方而言，则是在行使辩护权时必然伴生的一种负担，是自己任意选择的结果。证明责任与举证负担主要存有以下区别：一是责任主体不同。承担证明责任的主体是控方，承担举证负担的主体是辩方。二是责任的来源不同。证明责任来源于法律的强制性规定，举证负担来源于当事人的内心的取胜欲望，属于任意性规定，取决于被告人的自由意志，他可以行使主张权或者反驳权，也可以放弃。三是后果不同。控方如果没有尽到自己的证明责任，则必然会导致败诉的风险；辩方如果不能提供确实充分的证据，并不必然导致败诉的后果。
二、被告人无证明责任
在将证明责任作上述理解后，则不难得出结论：在刑事诉讼中，被告人不承担举证责任。
（一）这是无罪推定原则的必然要求
我国刑事诉讼法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。”该规定借鉴和吸收了现代各国刑事司法通行的一项重要原则，即无罪推定原则。无罪推定原则是联合国在刑事司法领域制定和推行的最低限度标准之一。1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第2款规定：“凡受刑事控告者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪。”我国已于1998年10月5日签署缔结了该条约，应有责任履行条约确定的义务。
无罪推定原则的基本要求是疑罪从无，即当用以证明的被告人有罪的证据不足，对于被告人犯罪既不能证实也不能证伪时作有利于被告人处理。它要求提出证据证明被告人有罪的责任由控方承担，控方履行证明责任必须达到案件事实清楚、证据确实充分或者不存在合理怀疑的程度，如果不能证明被告人有罪或证明达不到法律的要求，则应判定被告人无罪。我国刑事诉讼法的有关条款也体现了这一要求。刑事诉讼法第162条第3项规定，合议庭根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定，对“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”根据上述规定，在司法实践中，如果遇到疑罪的情况，应当作无罪处理，即由控方承担举证不能的败诉后果，辩方不承担证明责任。
（二）这是不被强迫自证其罪原则的必然要求
不被强迫自证其罪原则最早来自英美法的规定。在英国法中，该原则被表述为：“任何人都没有义务回答在法官看来，有可能使作证者陷于法官认为可能被控告或起诉，导致任何刑事指控、刑罚、或（刑事案件中）没收的任何问题。”美国宪法修正案第五条规定：“任何人．．．．．．不得被强迫在任何刑事诉讼中作为反对他自己的证人。”联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款（庚）项将该原则确立为一项刑事诉讼国际准则，规定：“在判定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地有资格享受以下的最低限度的保证：．．．．．．不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。”
该原则要求赋予被告人沉默权、拒绝供述权，推行自白任意规则以及禁止刑迅逼供取证。沉默权是一个人不说话或者停止说话的状态，实际上是以消极形式反对自证其罪的行为；拒绝供述权是以明确表示拒绝供述的积极形式反对自证其罪的行为；自白任意性规则是关于“不自愿的”供述的排除规则，是反对强迫自证其罪的保障性规则；刑迅逼供是以各种手段摧残折磨被迅问人造成其肉体或者精神痛苦的方式，来达到获取其供述的目的，与反对自证其罪的原则是水火不相容的。该原则要求一切证明被告人有罪或罪重的证据都必须由控方收集提供。我国刑事诉讼法的相关规定也体现了这一原则，如第43条规定，“．．．．．．严禁刑迅逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据．．．．．．”第46条规定，“．．．．．．只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚．．．．．．”但是我国刑事诉讼法对这一原则的采纳是有限度的，其中最主要的表现是第93条规定，即“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。”要求犯罪嫌疑人、被告人如实回答，实际上就是否定了被追诉者拒绝供述或者保持沉默的权利，这与不被强迫自证其罪原则显然是矛盾的。当然，从立法技术上分析，这条规定更多是倡导性的，因为它没有规定不如实回答的法律后果。但实践中该规定却被曲解，认为被告人不如实供述是认罪态度差、主观恶性深的表现，以致将其作为抗拒从严来惩罚。笔者认为，我国立法一方面应确立被告人沉默权，另一方面应采取鼓励支持被告人陈述的措施，使其能够积极地进行供述和辩解，从而有利于查明案件的客观真实。被告人无论在侦查、起诉还是审判阶段，都可以选择提供陈述或者不提供陈述。如果被告人选择沉默，则侦控方不能向他提出问题，更不能要求他必须回答他能够回答的问题或者就前后矛盾的陈述作出解释，否则就成了要求被告人负担证明自己无罪的义务。
（三）这是刑事诉讼机制的特点决定的
刑罚的严厉性决定控方启动诉讼程序必须提供相应的证据。刑事诉讼是以适用国家刑罚为中心的，刑罚是最严厉的一种惩罚措施，其运用不当，则极易对公民的合法权益造成侵害，因此使用时一定要慎重。为避免刑罚的过滥使用，作为启动刑罚权的控方，必须要以一定的证据为前提，且所掌握的证据必须达到查证属实、相互印证、没有根本性的难以解释的疑点的要求。另外，刑事诉讼控辩双方悬殊的力量对比也决定了被告人不应承担证明责任。刑事诉讼的一方是代表国家行使刑事起诉权，拥有众多人员、先进设备、充足经费以及侦查特权的处于优势地位的侦控机关；另一方是相对国家而言力量过于渺小，处于弱势地位的被告人。被告人是被追诉的对象，对他可能采取强制措施以限制人身自由，因而他既没有收集证据的机会，也没有收集证据的能力，在这种情况下要求被告人承担证明自己无罪的责任是有悖于法制原则和民主原则的。
三、被告人有举证负担
被告人无证明责任，但却有举证负担。这是由刑事诉讼的运作特点决定的。众所周知，刑事诉讼的设立目的是由第三者来公平解决国家与个人之间的纷争。法官的裁判必须以法为规范，以事实为依据。“法官知法”，法官对于法的认知是被推定的，即法官理应知悉自己所适用的裁判规范。法官对事实的认识是建立在“发现真实”的基础上的。发现真实的过程就是证明的过程，即用可靠的材料来表明、再现或断定案件事实的活动。由于一切刑事案件都是过去发生的事件，办案人员不可能亲眼目睹案件发生的过程和结果，而只能在案件发生之后，通过诉讼活动再现案件事实，通过刑事证据来认识案件事实。①
那么，什么是发现真实的最好方法呢？一般认为，控辩对抗，法官居中裁判的当事人审判模式是最科学、最合理的，因为这种模式大大加强了被告人的辩护权，增强了控辩双方的对抗力度，平衡了辩方与控方的对质和争斗的力量，而对质和争斗无疑是发现真实的最好方法。英国一位著名的法官戴维林男爵曾经非常形象地描述道：“英国人认为获得真象的最好方法是让各方寻找能够证实真象的各种事实，然后双方展示他们所获得的所有材料．．．．．．两个带有偏见的寻找者从田地的两端开始寻找，他们漏掉的东西要比一个公正无私的寻找者从地中间开始寻找所漏掉的东西少得多。”②我国古语“两造具备，师听五辞”、“兼听则明，偏听则暗”说的也是争讼双方对质对发现案件真相的重要作用。在这种模式下，控辩双方为维护己身利益，都力求提供有利于己的证据，经常围绕两方面几乎完全矛盾的问题展开激烈辩驳，以使证据的真实性与证明力逐渐得到确认，使案情最终清晰化，使法官对案件作出准确裁判。
从法理上讲，当控方作出指控，并对所指控之犯罪事实提出能相互印证的证据链并从法律和逻辑上加以合理论证后，即使辩方不发一言，不作任何反驳和攻击，对控方的主张是否为真，法官也必须作出准确的判断。法官不能因为辩方没有提出证据或者答辩理由不成立，而不顾控方的证据是否充足而作出被告人有罪的判决。但不容否认，当法官在只听见单一声音、没有反对声音的情况下，其作出正确判断的概率是不高的；当法官所能考虑并据以形成裁判的只有控方提出的有罪证据时，被告人蒙受不公正审理的可能性就难以避免。为使法官对控方的证据产生合理的怀疑，辩方必须对控方所提供的证据进行辩驳，以揭示其不实、有疑、不充分或证据链断裂之处，避免法官作出对己不利的裁判。无根据的辩驳其可信度是相当低的，为说服法官，辩方就有提供相应证据的责任，但这种责任是伴随着辩护权的行使而产生的一种负担，是诉讼机制发现事实的特点使然，并不是法律的强制规定，因而被告方不是在承担证明责任。
被告方履行举证负担主要是在适用推定的情况下。所谓推定，是指根据法律规定或经验规则，以已知的事实为基础，对另一不明事实存在与否作推测的认定。推定总是涉及两个事实，一个是已知的基础事实，一个是未知的推定事实。通常基础事实与推定事实之间具有共存关系，如因果关系，主从关系或排斥关系等，故可从基础事实的存在与否推断出推定事实的存在与否。在刑事诉讼中，作为基础事实的已知事实主要有：当事人正式自认的事实、司法认知的事实和基于证据认定的事实。由于推定的基础是两种事实之间的常态联系，推定的根据是经验法则或自然理性，因而一般来说其结论具有高度的盖然性，绝大多数情况下能反映事物的真实性，但也不排除其虚假的可能，故从逻辑上说，所有的推定都存有例外，允许进行反驳。法律上规定推定，可以把两种事实之间的关系规范化，只要确定了基础事实，就可据以假定另一事实存在；如果没有提出反证，一般认为这种假定就能成立。推定的效果在于减轻当事人举证责任，即在推定的情形中，主张方只须对较易证明的基础事实举出证据加以证明即完成了举证责任，无须对待证事实本身举证证明。被告人要推翻推定的事实，则必须提出反证，使推定事实陷于真伪不明的状态。在刑事司法实践中，经常适用的有以下几种推定：了解法律的推定、排除违法性及可罚性事由不存在的推定、身体精神健全的推定、否定自杀的推定、知情的推定、拒不提供证据推定为证据对其不利的推定等。①
主张刑事诉讼中存在举证责任倒置论者一般均举巨额财产来源不明罪为例，认为根据刑法第395条的规定，当侦控方收集到足够证据证实某种国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入时，举证责任即转移到被告人身上，即他必须说明差额部分的来源是合法的，若不能说明，差额部分即以非法所得论。因此，该罪的举证责任是倒置的。其实，这种理解是片面的。我们知道，巨额财产来源不明罪的构成要件是：客体是国家工作人员的职务廉洁性；客观要件表现为拥有明显超过合法收入，差额巨大而又来源不明的财产的行为；主体是国家工作人员；主观方面是故意。因此，只要上述事实有相应的证据证实，即可认定行为人构成了巨额财产来源不明罪。至于法律上所写的“可以责令说明来源，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论”的内容，其本质上属工作程序，只具有诉讼法和方法论上的意义，并非犯罪构成要件的内容。社会生活经验告诉我们，国家工作人员拥有差额巨大的财产，其来源往往是贪污、受贿等违法犯罪所得。但对一对一的贪污、受贿等犯罪，在收集证据上困难比较大，本罪的设立客观上减轻检察机关的证明责任程度，方便了诉讼，因为本罪的证明对象是拥有巨额来源不明的财产的事实状态，这比贪污、贿赂罪要狭窄而且简单，而证明现状存在比证明现状发源要容易得多。①当控方证明被告人的财产或者支出明显超过合法收入而且差额巨大后，假定被告人不举证反驳，即“不能说明其来源是合法的”，控告的罪名当然成立。这不是转移证明责任，而是一种立法推定。控方证明被告人有罪的责任无论如何不能转移给辩方，不能认为被告人不能证明自己无罪即为有罪。被告人之所以构成犯罪，不是由于他不能说明财产来源合法，而是因为控方证明他持有明显超过合法收入、差额巨大的财产。控方的证明责任的证明标准并未降低，即仍应达到犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分。（作者单位：浙江省宁波市鄞州区人民法院）

备注：本文发表于陈兴良主编：《刑事法判解》（第5卷），法律出版社2002年版。
① 参见翁晓斌、龙宗智：《罪错推定与举证责任倒置》，载《人民检察》1999年第4期。李玉萍:《试论刑事诉讼中被告人的证明责任》，载《人民检察》2001年第6期。张建、段宝平：《论刑事诉讼中的举证责任倒置》，载《中国刑事法杂志》,1998年第5期。
②参见 [日]田口守一著，刘迪等译《刑事诉讼法》，法律出版社2000年1月版，第226－227页。
①参见陈刚著：《证明责任法研究》，中国人民大学出版社2000年9月版，第14－18页。
① 参见陈光中、陈海光、魏晓娜：《刑事证据制度与认识论》，载《中国法学》2001年第1期，第39页。
② 迈克·麦考韦利教授：《对抗制的价值和审前刑事诉讼程序》，载《英国法律周专辑》，法律出版社、博慧出版社1999年版。
① 参见刘善春、毕玉谦、郑旭著：《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月版，第282－283页。
① 参见储槐植著：《刑事责任与关系刑法论》，北京大学出版社1996年版，第290－293页。





黑龙江省牡丹江市人民政府


牡丹江市人民政府 关于印发《牡丹江市人民政府 工作规则》的通知

牡政发〔2005〕1 号


各县（市）、区人民政府，市政府各直属单位：

《牡丹江市人民政府工作规则》已经市政府第 13 届 25 次常务会议讨论通过，现予印发。


二○○五年一月十九日

牡丹江市人民政府工作规则


第一章总则


第一条为认真履行市政府法定职责，规范市政府及其组成成员、工作人员的工作程序和职务行为，加强市政府机关自身建设，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《黑龙江省人民政府工作规则》，制定本规则。
第二条市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，加强执政能力建设，坚持以人为本，执政为民，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。
第三条市政府组成人员要履行宪法和法律、法规赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
第四条市政府各部门要依法行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效能，切实贯彻市政府和省有关部门的工作部署。

第二章组成人员职责


第五条市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的各局局长和各委员会主任。
第六条市政府实行市长负责制，市长领导市政府工作，副市长协助市长工作。
第七条副市长按分工负责处理分管工作。受市长的委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
常务副市长负责市政府的日常工作，秘书长协助常务副市长工作。
第八条市长出国访问或较长时间离市期间，由分管常务工作的副市长主持市政府工作。
第九条各局局长、各委员会主任负责本部门的工作。

第三章政府职能


第十条市政府及各部门要在转变政府职能的基础上，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十一条健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外贸易和区域经济合作，实现经济发展、就业增加、社会稳定、物价稳定和财政收支平衡。
第十二条加强经常性的市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
第十三条认真履行社会管理职能，完善社会管理政策，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十四条强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲究质量，提高效益。

第四章科学民主决策


第十五条市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十六条全市国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施等重大决策，由市政府常务会议或市政府全体会议决定。
第十七条市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商 ; 涉及县（市）、区的，应事先征求意见 ; 涉及广大人民群众切身利益的，一般应该通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第十八条市政府在做出重大决策前，根据需要通过召开座谈会、听证会、论证会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第十九条市政府各部门必须坚决贯彻落实国务院、省政府和市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第二十条开展经常性的民情民意调查。完善民情民意调查网络，对经济社会发展中的重大问题以及人民群众关心的热点问题定期进行抽样调查和其他形式的调查，以此作为决策的重要依据。

第五章依法行政


第二十一条认真贯彻落实国务院《全面推行依法行政实施纲要》。市长是市政府依法行政的第一责任人；副市长按照分工对分管部门和战线的依法行政工作负主要责任；市长助理、市政府秘书长和市政府副秘书长按分工协助市长、副市长做好职责范围内的依法行政工作；市政府各部门的主要负责人是本部门或本系统依法行政的第一责任人。
第二十二条市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求行使行政权力，依法规范行政权力，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
第二十三条市政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、规章以及国家和省、市的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府发布文件，或由有关部门联合制定规范性文件。各部门制发的规范性文件要依法及时报市政府备案，由市政府法制办公室审查并定期向市政府报告。
第二十四条要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点工作。坚持实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章行政监督


第二十五条市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询 ; 接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第二十六条市政府各部门要按照有关的法律、法规、规章的规定，自觉接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督。对各类监督发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
第二十七条市政府及各部门要切实加强行政系统内部层级监督，严格执行《行政复议法》、《黑龙江省规范行政执法条例》和市政府有关规定，及时发现并纠正违法或不当的抽象行政行为和具体行政行为，并主动征询和认真听取县（市）、区政府及其部门的意见和建议。
第二十八条市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通 ; 市政府领导成员及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
第二十九条市政府及各部门要接受新闻舆论和人民群众的监督。对新闻媒体和人民群众反映的问题，要积极主动地查处和整改，市政府各部门要将重大问题的整改情况向市政府报告。要加强政府网站建设，建立新闻发言人制度，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。

第七章工作推进与协调


第三十条市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排，围绕上级下达的目标和市委、市人大部署的工作任务，确定财政收入、经济发展、城建项目、社会发展、深化改革、保持稳定、扩大开放等战略性工作目标，并根据形势和任务的变化及时做出调整。
第三十一条市政府办公室对各县（市）、区政府和市政府各部门落实市政府重大决策和重要工作部署，对市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议议定的事项和市政府领导批示的重要事项进行督促检查，必要时下发《督查通知》，明确主管领导、牵头单位、协办单位、责任人和完成时限，保证市政府重要工作的推进落实。
第三十二条市政府协调工作坚持各负其责、分级协调的原则。各部门所协调事项均由部门负责人先行协调，协调达不成一致意见时，请负责本系统工作的副秘书长、市长助理或副市长协调，仍形不成统一意见时，报常务副市长，由常务副市长协调。
第三十三条各种电视电话会议、工作会议、市长信访接待日及重要接待活动，主管副市长公出或因故不能参加时，原则上按各位副市长排序循环接替，有关部门应提前 2 个工作日报请市政府办公室主任统筹协调安排；需要市政府主要领导出席的活动，活动主办单位应提前 2 个工作日报请市政府秘书长协调安排。

第八章学习和调研制度


第三十四条市政府领导成员要做学习的表率，密切关注市内外和国际经济、社会、科技等方面的发展变化，不断充实新知识，丰富新经验。
第三十五条市政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。市政府秘书长负责做好学习计划的制定和安排落实工作。
第三十六条市政府领导成员要结合市政府重点工作及分管工作中的热点、难点问题，开展深入细致的调查研究，了解情况，指导工作，解决实际问题。每年到基层调研的时间不少于 1 个月。调研题目由市政府领导成员根据工作需要自行确定。
市政府领导成员要围绕市政府重点工作，每年亲自撰写一两篇具有指导意义的调研考察报告。

第九章会议制度


第三十七条市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府协调会议制度。市政府工作中的重大问题，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第三十八条市政府全体会议由市政府组成人员组成，市长助理、市政府副秘书长和有关单位主要领导列席会议。会议议题、召开时间由市长确定，会议由市长召集和主持。市政府全体会议一般每半年召开一次，必要时由市长决定随时召开。
市政府全体会议的主要任务是：
（一）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（二）总结和部署市政府的重要工作；
（三）审议通过市政府需向市人代会提交审议的政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告等文件材料；
（四）通报国内外及全市经济和社会发展形势；
（五）讨论市长认为需市政府全体会议通过的重要事项。
市政府全体会议组成单位和列席单位主要领导因故不能参加会议的，经市政府秘书长批准，可委派本单位其他领导参加会议。
第三十九条市政府常务会议由市长、副市长、市政府秘书长组成，市长助理、市政府副秘书长和有关部门主要领导列席会议。会议议题、召开时间由市长确定，会议由市长召集和主持。特殊情况可委托常务副市长召集和主持。市政府常务会议由市长根据工作需要决定召开，必须有市政府常务会议组成人员半数以上到会方能举行。
市政府常务会议的主要任务是：
（一）传达和讨论上级领导机关及市委、市人大的重要指示、决定、决议和会议精神，并提出具体贯彻意见；
（二）分析经济和社会发展形势，讨论通过经济和社会中长期发展规划、年度政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告及财政预算报告；
（三）讨论决定市政府下发的重要文件和涉及改革、发展、稳定等方面的重大事项及重要政策措施；
（四）讨论、决定呈报上级政府或市委的重要事项和提请市人大或其常委会审议的重要事项；
（五）市长认为需市政府常务会议讨论决定的事项。
市政府常务会议讨论的议题，由副市长或市政府秘书长提出建议，报市长批准后，按轻重缓急安排上会。凡需市政府常务会议讨论的问题，议题主办单位必须事先充分准备，议题内容涉及法律、法规或制发规范性文件的，须经市政府法制办公室审核；议题内容涉及其他部门的，应在会前与相关部门协商一致，未经协调或存在分歧意见的议题，原则上暂缓上会。会议材料要提前 3 个工作日报市政府办公室分送会议组成人员阅研。议题汇报人为议题提交单位的主要领导，主要领导因故不能与会的，经市政府秘书长批准，可由提交单位主管领导汇报，同时通报市政府办公室。列席会议的有关部门主要领导因故不能参会的，经主管副市长同意，可委派本部门能够决定议题相关事项的主管领导出席，同时通报市政府办公室。
第四十条市长办公会议由市长召集和主持，也可由市长委托常务副市长或两位以上副市长召集和主持，与议题内容有关的部门负责人出席会议。由两位以上副市长参加的市长办公会议，排序在前的副市长主持会议。会议议题、召开时间由会议主持人确定。市长办公会议根据需要不定期召开。
市长办公会议的主要任务是：
（一）研究决定单项涉及改革、发展和稳定的事项；
（二）研究决定突发性紧急事件；
（三）研究决定涉及两位以上副市长分管工作中需要统筹协调的重要事项；
（四）市长认为需市长办公会议研究的事项。
第四十一条市政府专题会议由市长或副市长确定议题、召开时间，并主持会议，与议题内容有关的部门负责人出席会议。市政府专题会议根据需要不定期召开。
市政府专题会议的主要任务是：
（一）研究处理市政府日常工作中需要决定的专题性问题；
（二）研究决定市政府领导分管工作范围内的事项；
（三）研究处理分管范围内的重大群体性上访事件和突发性事件；
（四）讨论上级领导、市委或市政府主要领导对具体工作的批示，并提出贯彻落实意见；
（五）讨论确定需提交市政府常务会议研究决策的有关问题。
第四十二条市政府协调会议由市长或副市长委托市长助理、市政府秘书长、市政府副秘书长召集和主持，并确定会议议题、召开时间，与议题内容有关的部门负责人参加。市政府协调会议根据需要不定期召开。
市政府协调会议的主要任务是：
（一）协调市政府相关部门和单位之间需要统筹协调的具体事项；
（二）协调处理某些专项工作或群体性上访事件。
第四十三条市政府全体会议、市政府常务会议由市政府办公室负责会务工作；市长办公会议、市政府专题会议和市政府协调会议由市政府办公室或市政府办公室会同有关部门负责会务工作。
市政府常务会议在会后形成会议纪要，印发有关单位。市政府全体会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府协调会议是否形成会议纪要，由会议主持人视需要而定。市政府各类会议需要形成会议纪要的，由市政府办公室或市政府办公室会同有关部门形成会议纪要初稿，市政府办公室审核后，报会议主持人签发。
第四十四条市政府各类会议议定的涉及机构编制、城市规划、土地问题等事项，要严格按照规定的程序，由专门委员会最后审定；涉及财税政策、资金安排方面内容需市长会前同意或会后批准。
市政府各类会议讨论决定的事项，宜于公开的，应按政务公开的有关规定向社会公开。公开的内容与方式须经市政府秘书长、有关市长助理或市政府副秘书长审定，必要时须报副市长或市长审定。
第四十五条市政府各类会议要严格执行会议审批程序，控制会议规模，减少参会人员，压缩会议时间，提高会议效率。凡是以市政府名义召开的大型专项工作会议，会议承办部门会前认真填写会议申报单，经市长、主管副市长批准后方可召开。需各县（市）、区政府主要领导参加的会议，由市政府秘书长签署意见，报市长批准。

第十章公文处理


第四十六条各县（市）、区政府和市政府各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文，市政府领导一般也不受理各县（市）、区政府和市政府各部门直接报送的公文。
市政府各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
第四十七条各县（市）、区政府和市政府各部门报送市政府的公文，由市政府办公室提出拟办意见，按分工报市政府领导批示。重大问题，报送市长批示。市政府领导对报送的公文要及时批示。
第四十八条各县（市）、区政府和市政府各部门对市政府转办的公文要做到特急件随到随办、急件即办或 3 个工作日内办结、平件 7 个工作日内办结，在规定时间内没有办结的，要向市政府办公室说明情况。
第四十九条市政府文件（包括市政府文件、市政府函件、市政府办公室文件、市政府办公室函件 4 种）制发审批程序为：拟稿单位拟稿—→有关部门会签—→规范性文件经市政府法制办公室审核—→市政府办公室秘书科审核把关—→市政府办公室主管副主任审核—→市政府办公室主任审核或签发—→市政府秘书长审核或签发—→副市长审核或签发—→常务副市长审核或签发—→市长签发。
市政府文件审批权限为：
（一）向省政府请示或报告事项的文件，由分管副市长签署意见，市长或市长授权常务副市长签发。
（二）以市政府名义下达事关全局或涉及重大方针政策的文件、规范性文件和对下级机关的重要批复及表彰决定，须提交市政府常务会议研究决定后，由市长授权分管副市长或市政府秘书长签发。
（三）以市政府名义下发的一般性批复，与省政府各委、办、厅、局联系解决专项问题的文件，转发上级国家行政机关的文件，批转下级机关的报告，与外省、市（地）商洽、联系工作的文件，一般由分管副市长签发；涉及全局或重大决策的，由市长或市长授权常务副市长签发。
（四）涉及两位以上副市长分管工作的文件，由有关分管副市长协商出统一的意见后共同签发；必要时由常务副市长或市长签发。
（五）经过市政府常务会议或市长办公会议讨论通过的文件，可由分管副市长签发，也可由市长授权市政府秘书长签发。
（六）以市政府办公室名义传达市政府的指示、决定、意见的文件，根据重要程度，可分别由分管副市长、市政府秘书长或市政府办公室主任签发。
第五十条市政府及各部门要进一步精简文件，提高质量。各部门职权范围内的工作，由部门自行行文或联合行文；向上级对口部门请示、报告工作，除特殊情况外，由部门直接上报；凡是各种领导小组、指挥部、组委会等常设、非常设临时机构工作范围内的事，一律自行行文。以市政府名义发布的表彰奖励决定、通知，一般以光荣册形式印发，不再行文。
第五十一条市政府、市政府办公室及市政府各部门制发的公文，除需要保密外，应及时公布。

第十一章作风纪律


第五十二条市政府领导同志外出和下基层要轻车简从，减少陪同和随行人员 , 简化接待。外出不搞迎送，下基层不要地方负责人到辖区分界处迎送 ; 不吃请 , 不收礼。
第五十三条市政府领导同志一般不为部门和县（市）、区的会议活动等发贺信、贺电 , 不题词 ; 原则上不出席由部门和县（市）、区组织的庆典、剪彩、首发式、首映式及地方节日等活动。因特殊需要发贺信、贺电和题词 , 一般不公开发表 ; 确需领导参加的活动 , 由活动组织部门报市政府办公室协调安排。
第五十四条市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排 , 按有关规定办理。
第五十五条市政府组成人员要严格遵守国家和省、市有关廉政建设的规定 , 严格要求亲属和身边的工作人员 , 不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第五十六条市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定 , 如有不同意见可在市政府内部提出 , 在市政府没有重新做出决定前 , 不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为 ; 代表市政府发表讲话或文章 , 以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或者文章 , 事先须经市长同意。
第五十七条副市长、市政府秘书长离市外出须向市长请假；市长助理、市政府副秘书长离市外出，须向主管副市长和市长请假；市政府各部门主要负责人离市外出，应事先经主管副市长请假批准后，由市政府办公室向市长报告。
信访接待日不能参加接待工作的领导，需向市长或常务副市长请假。
指定参加各类会议的领导，因故不能参加会议，应事先向会议主持人请假。
外出领导应将外出时间、地点、联系方式等有关事项，通知市政府办公室，以便随时联络。
第五十八条市政府组成人员要严格遵守会议纪律，按会议规定要求时间到达会场，会议期间通讯工具一律关闭，不许随意离开会场和提前退出会场。
第五十九条市政府及各部门要实行政务公开 , 规范行政行为 , 增强服务观念 , 认真履行职责 , 树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请 ; 对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为 , 要严肃查处。
第六十条市政府及各部门要提高行政办事效率和建立快速反应机制。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理 ; 对因推诿、拖延等官僚作风造影响和损失的，要追究责任。
市政府及各部门要建立快速反应机制。市政府组成人员要保证通讯联络随时畅通，随叫随到，今后通信工具号码发生变化时，要及时通报市政府办公室。对本部门发生重大安全事故、刑事治安案件、群体性上访、灾情疫情及其他可能影响社会稳定、危害国家和人民生命财产安全的紧急重大情况，不论工作日或节假日，不论白天或夜晚，不论人在何处，必须第一时间向市政府办公室报告，或视情况，直接向市政府领导汇报。并根据本部门职责，依照应急预案的要求赶赴现场，组织力量控制事态，最大限度地降低突发事件造成的人员伤亡和财产损失。同时密切跟踪事态进展情况，认真做好善后工作。对因迟报、漏报、瞒报和处理不当造成影响和损失的领导和具体工作人员 , 要追究责任。