美国工程担保的历史与现状
——兼论中国工程担保的问题与对策

黎广军
(深圳市造价工程师协会会员, 广东 深圳 518031)

摘要: 文章研究了美国工程担保制度。美国各州有施工留置权法律，以保证工人和供应商有优先受偿权。承包商必须提供合同保证担保给业主，包括一份100%合同价的履约担保，一份100%付款担保，附加一年保修期，但无须以其资产反担保给担保公司。担保人有责任为业主及承包商完成工程。美国这种制度值得我们借鉴。
关键词: 工程担保; 工程拖欠款; 施工留置权; 米勒法案; 履约担保; 付款担保
中图分类号: F840.681; D971.23 文献标识码: A

History and Status Quo of U.S. Construction Bonds
--And on Problems and Countermeasure of Chines Construction Bonds
LI Guang-jun
(A Associator of Shenzhen Cost Engineer Association, Shenzhen 518031, China)
Abstract: The article researched the construction bonds system of United States. There are the mechanic's lien laws in each states of U.S., to guarantee the workers and the suppliers having the priority. Contractor must provide a contract surety bond to the owner, including a 100% performance bond of contract amount, a 100% payment bond, plus a one-year maintenance period, But need not provide his assets pledged to the surety company. The surety has responsibilities to the owner and the contractor for project completion. This kind system in U.S. is worth our using for reference.
Key Words: construction bonds; construction debt; mechanic's lien; miller act; performance bond; payment bond


1791年，美国马里兰州议会颁布了Mechanics' Lien (本文译为"施工留置权") 法律，将建设工程物之担保作为业主支付担保，开创了现代工程担保的历史。
1894年，美国国会颁布了赫德法案 (Heard Act)，开创了承包商履约保证担保的历史。
1935年，美国国会以米勒法案 (Miller Act) 取代了赫德法案，开创了承包商付款保证担保的历史。
2002年，美国国会在公共法律107-217中废除了米勒法案，并重建了一个工程担保新法案。
1791年至今的200多年来，美国工程担保制度日趋完善且独具特色，世人称之为"美式担保"。
本文阐述了美国工程担保的历史、特点、工程担保审查、保证担保行业现状，米勒法案的发展历程以及21世纪的美国工程担保新法案，并比较分析了我国工程担保当前存在的问题，提出了战略性对策建议。

1 施工留置权法律的历史背景

1776年，北美洲13个英国殖民地的人民在费城宣布独立。1789年，带领美国人民赢得独立战争胜利的华盛顿 (George Washington,1732-1799) 被选举为美国首任总统。经多方磋商，华盛顿选择了弗吉尼亚州和马里兰州之间的波多马克河畔的一块面积为100平方英里的荒芜之地作为新首都，称为哥伦比亚特区。该地正好处于当时13个州的中央，南北人口大致相等。

1791年4月，华盛顿力排众议，批准了法国建筑师皮埃尔·L·朗方少校的新首都规划设计。朗方的规划以仁金斯山的国会大夏为中心，气势宏伟，一般街道宽100英尺 (约30.5米)，主干道宽达400英尺。在当时以马车为主要交通工具的人们看来，这么宽阔的道路实在大而无当；而要建设如此宏伟的新首都，非国力所能承受。当时美国人口不足400万，而当时正处于乾隆 (1735-1795在位) 盛世的中国也无如此宽阔的道路。

为鼓励人民参与建设新首都和免除其后顾之忧，负责筹建新首都的国务卿托马斯·杰斐逊(Thomas. Jefferson, 1743-1826，美国《独立宣言》起草人，第二任副总统，第三任总统) 与其密友詹姆斯·麦迪逊 (美国宪法之父，第四任总统) 引用古罗马法，倡导赋予工程参与者留置权。在他们的力劝下，1791年新首都所在地马里兰州议会颁布了第一个施工留置权法律。假如联邦政府拖欠工程款，被欠款的人可依法留置和拍卖政府工程。这样一来，社会上拖欠工程款的情况很快就归于消失。

1800年，平地而起的美国新首都落成，为纪念1799年逝世的华盛顿，命名为华盛顿哥伦比亚特区。

2 美国施工留置权的特点①

与动产留置不同，不动产施工留置权采用登记制。除了承包商，与业主有间接合同关系的工人、供应商、分包商也有留置权。不管是业主还是承包商的原因，债权到期后，债权人可在不动产登记机构登记留置权，直至付款及赔偿解决为止。如果业主拒绝付款或已无偿付能力，留置权人可依法拍卖不动产以清偿欠款。

3 赫德法案的历史背景

19世纪下半叶，电力的应用引发了第二次工业革命，到19世纪末，美国建筑业进入了迅猛发展时期。当时，成为承包商无需任何特殊的教育和经验背景，组建公司的成本也很低，大量劣质承包商使公共工程失败的比率急剧上升。为规范建筑市场和促进建筑业的健康发展，1894年8月13日，美国国会颁布了赫德法案，规定承接联邦政府工程的承包商必须提交一份履约保证担保，并以法人保证担保取代了个人保证担保。

4 米勒法案的历史背景

第一次世界大战后，美国经济高速发展，出现了许多大型基建项目，例如1931年建造的103层的纽约帝国大夏。由于工程承包层次越来越复杂，工程款沿合同链流动时经常遇到各种障碍，工资、材料款、分包款经常不能得到按时支付从而导致大量留置索赔，以至业主可能要付两次工程款。承包商和分包商亏损或破产甚至卷款而逃时，往往留下一堆烂帐让业主去赔付。

为最大限度免除政府责任和保护公共利益，1935年8月24日，美国国会以米勒法案取代了赫德法案，在赫德法案的基础上增加了承包商付款保证担保。随后，美国各州也制订了本质相同而条款略有差异的类似法案，统称为小米勒法案 (Little Miller Acts)。

施工留置权法律规定，发生留置权登记后，业主可向不动产登记机构提交一份保额为留置索赔金额100%以上的第三方保证，同时解除留置权登记。承包商付款担保提交给业主，事先在不动产登记机构登记备案，工人、供应商、分包商的留置索赔也就变成了对承包商付款担保的索赔，从而保护政府工程免受留置。
辽宁省本溪市人民政府办公室


本政办发[2005]77号

关于印发本溪市开展车辆超限超载治理工作实施细则的通知

各自治县、区人民政府，本钢、北钢，市政府有关委办局、直属机构：
经市政府同意，现将《本溪市开展车辆超限超载治理工作实施细则》印发给你们，请认真组织实施。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年七月二十六日
　　　　本溪市开展车辆超限超载治理工作实施细则
为保证全市车辆超限超载治理工作顺利实施，超限超载违法行为得到有效遏制，根据国务院、省政府有关文件精神，按照《关于印发本溪市开展车辆超限超载治理工作实施方案的通知》(本政办发[2005]76号)总体部署和要求，制定本实施细则。
一、执法程序及处罚原则
1．遇有超限超载嫌疑车辆，公安交通管理部门负责引导其至检测设备上进行检测。
2．交通部门执法人员负责对超限超载嫌疑车辆进行检测，并根据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》和《关于统一全省治理车辆超限工作处罚标准的通知》(辽治超办发[2005]3号)有关规定确定其超限超载违法行为。
3．经确定属于超限违法行为的，由交通部门执法人员依据《中华人民共和国公路法》有关规定实施处罚；属于超载违法行为的，由公安交通管理部门依据《中华人民共和国道路交通安全法》有关规定实施处罚，但不得重复处罚。
4．对被处罚的车辆驾驶员能够当场接受处罚，并消除超限超载行为的，应立即予以放行。
5．对被处罚的车辆驾驶员当场不能接受处罚的，由公安交通管理部门依法扣留其车辆。
6．属于超限违法行为的，到交通部门接受处罚后，由公安交通管理部门负责消除其违法行为，然后予以放行。
7．属于超载违法行为的，由公安交通管理部门处罚并消除其违法行为后，予以放行。
8．超限超载违法行为处罚标准，按照有夫法律法规和《关于统一全省治理车辆超限工作处罚标准的通知》(辽治超办发[2005]3号)的具体规定执行。
二、超限超载检测站及执法人员配置
9．超限超载检测站由交通部门负责设置(两个固定站点和一个流动站点)，并配备相应检测设施。
10．固定检测站点分三班实行24小时工作制，每班配备8名交通执法人员和2名交警。
11．流动检测站点分两班实行24小时工作制，每班配备8名交通执法人员、2名交警和一台交警巡逻车。
12．固定检测站点分别设置在阿家岭和响山路口，流动检测站点根据情况设在桥榆线、高高线和本桓线区域内。
三、法律责任
13．对超限超载违法行为，必须做到不接受处罚不放过，不消除违法行为不放车，执法人员不得擅自降低处罚标准。
14．执法人员有下列行为之一的，由交通部门和公安部门依有关规定给予纪律处分：
(1)为违法人员通风报信的；
(2)当场私自放行违法车辆的；
(3)当场收取罚款但不开具罚款收据或不如实填写罚款额的；
(4)私自侵占、挪用卸载货物的；
(5)利用职务之便收受他人财物或谋取其他利益的；
(6)野蛮、粗暴执法的；
(7)不按规定上缴罚没款和不依法收取费用的；
(8)公安、交通等相关管理部门的执法人员本人或变相经营运输车辆的；
(9)不依法履行法定职责的。
对执法人员不能公正执法，对本系统、本部门及亲属经营的运输车辆不查、不称、不处罚，放纵管理的，要从严从重处理。
四、罚没款物及办案经费管理
15．罚没款一律实行收支两条线管理，全部上缴财政。
16．被卸载的货物由公安交通管理部门依有关规定收取保管费用。
17．对违法车辆在规定期限内不接受处理的，由公安交通管理部门将该车辆移送拍卖机构拍卖，所得价款上缴财政。
18．治理车辆超限超载所需经费经市政府批准后，由财政部门拨付。
五、执法监督
19．交通部门和公安部门要组成联合督察组，对执法人员的执法情况进行不定期检查。
20．执法人员要自觉接受监督，并定期上报执罚情况。
21．市监察局、市法制办应向社会公布监督举报电话，并加强对执法人员的监督，如发现违法违纪行为，要及时处理。