中国银行业监督管理委员会


中国银监会关于印发《商业银行声誉风险管理指引》的通知

银监发【2009】82号

机关各部门，各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮储银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、财务公司、金融租赁公司：

《商业银行声誉风险管理指引》已经银监会第87次主席会审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

请各银监局将本通知转发至辖内银监分局和银行业金融机构。

二〇〇九年八月二十五日

商业银行声誉风险管理指引

第一条为引导商业银行有效管理声誉风险，完善全面风险管理体系，维护市场信心和金融稳定，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》以及其他有关法律法规，制定本指引。

第二条本指引所称声誉风险是指由商业银行经营、管理及其他行为或外部事件导致利益相关方对商业银行负面评价的风险。

声誉事件是指引发商业银行声誉风险的相关行为或事件。

重大声誉事件是指造成银行业重大损失、市场大幅波动、引发系统性风险或影响社会经济秩序稳定的声誉事件。

第三条商业银行应将声誉风险管理纳入公司治理及全面风险管理体系，建立和制定声誉风险管理机制、办法、相关制度和要求，主动、有效地防范声誉风险和应对声誉事件，最大程度地减少对社会公众造成的损失和负面影响。

第四条商业银行董事会应制定与本行战略目标一致且适用于全行的声誉风险管理政策，建立全行声誉风险管理体系，监控全行声誉风险管理的总体状况和有效性，承担声誉风险管理的最终责任。其主要职责包括：

（一）审批及检查高级管理层有关声誉风险管理的职责、权限和报告路径，确保其采取必要措施，持续、有效监测、控制和报告声誉风险，及时应对声誉事件。

（二）授权专门部门或团队负责全行声誉风险管理,配备与本行业务性质、规模和复杂程度相适应的声誉风险管理资源。

（三）明确本行各部门在声誉风险管理中的职责，确保其执行声誉风险管理制度和措施。

（四）确保本行制定相应培训计划，使全行员工接受相关领域知识培训，知悉声誉风险管理的重要性，主动维护银行的良好声誉。

（五）培育全行声誉风险管理文化，树立员工声誉风险意识。

第五条商业银行应建立和制定适用于全行的声誉风险管理机制、办法、相关制度和要求，其内容至少包括：

（一）声誉风险排查，定期分析声誉风险和声誉事件的发生因素和传导途径。

（二）声誉事件分类分级管理，明确管理权限、职责和报告路径。

（三）声誉事件应急处置，对可能发生的各类声誉事件进行情景分析，制定预案，开展演练。

（四）投诉处理监督评估,从维护客户关系、履行告知义务、解决客户问题、确保客户合法权益、提升客户满意度等方面实施监督和评估。

（五）信息发布和新闻工作归口管理，及时准确地向公众发布信息，主动接受舆论监督，为正常的新闻采访活动提供便利和必要保障。

（六）舆情信息研判，实时关注舆情信息，及时澄清虚假信息或不完整信息。

（七）声誉风险管理内部培训和奖惩。

（八）声誉风险信息管理，记录、存储与声誉风险管理相关的数据和信息。

（九）声誉风险管理后评价，对声誉事件应对措施的有效性及时进行评估。

第六条商业银行应积极稳妥应对声誉事件，其中，对重大声誉事件，相关处置措施至少应包括：

（一）在重大声誉事件或可能引发重大声誉事件的行为和事件发生后，及时启动应急预案，拟定应对措施。

（二）指定高级管理人员，建立专门团队，明确处置权限和职责。

（三）按照适时适度、公开透明、有序开放、有效管理的原则对外发布相关信息。

（四）实时关注分析舆情，动态调整应对方案。

（五）重大声誉事件发生后12小时内向银监会或其派出机构报告有关情况。

（六）及时向其他相关部门报告。

（七）及时向银监会或其派出机构递交处置及评估报告。

第七条银行业协会应通过行业自律、维权、协调及宣传等方式维护银行业的良好声誉，指导银行业开展声誉风险管理。

第八条银监会及其派出机构确定相应职能部门或岗位，负责对商业银行声誉风险管理进行监测和评估。

第九条银监会及其派出机构将商业银行声誉风险监管纳入持续监管框架，对商业银行声誉风险管理的有效性进行监督检查，将商业银行声誉风险管理状况作为市场准入的考虑因素。

第十条银监会或其派出机构在监管中发现商业银行存在声誉风险问题，有权要求商业银行限期改正；逾期未改正的，或在重大声誉事件处置中存在严重过失的，银监会或其派出机构依法采取相应监管措施。

第十一条在中华人民共和国境内依法设立的中资商业银行、中外合资银行、外商独资银行适用本指引。政策性银行、金融资产管理公司、城市信用社、农村信用社、农村合作银行、信托公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、外资银行分行等其他银行业金融机构参照本指引执行。

第十二条本指引由银监会负责解释、修订。

第十三条本指引自发布之日起施行。

　　2012年3月14日全国人民代表大会审议通过《关于修改的决定》，此次修法中的一大亮点就是对刑事简易程序的修改。这既彰显了刑事简易程序对程序正义与程序效率的价值追求，也将大大缓解审判实务中我国刑事案件居高不下与司法诉讼资源有限之间的尖锐矛盾。但与此同时，从刑事简易程序中被告人基本诉讼权利保护的重要性来看，修改后的刑事简易程序对被告人基本诉讼权利保障仍存在不足之处。因此，刑事简易程序中被告人基本诉讼权利的保护仍有待于进一步的完善。

　　本文在理论层面上，通过分析刑事简易程序中被告人的三大基本诉讼权利，查找出我国刑事简易程序对三大基本诉讼权利保护的立法缺失；在实证层面，通过梳理此次刑事简易程序的修改，解构其对被告人基本诉讼权利立法缺失的完善；在建构方面，结合实证上的解构，洞察出修改后的刑事简易程序对被告人基本诉讼权利保护的不足之处，并为司法实践中的法律适用提供完善之建议。

　　一、刑事简易程序中被告人的基本诉讼权利及我国在立法上的缺失

　　理论上，刑事简易程序【1】中被告人基本诉讼权利的种类划分不一，有三分法和四分法。三分法学者认为简易程序中的基本诉讼权利包括程序选择权、辩护权、程序利用收益权；或者包括程序选择权、程序知悉权和辩护权。四分法学者多数认为包括程序选择权、程序知悉权、辩护权和程序利用收益权。根据1989年在维也纳召开的第十四届世界刑法学会代表大会上通过的刑事诉讼简易程序的决议，建议各国立法部门“对简单的案件，可以采取，也应当采取简易程序，但是应确保被告人享有获知被控内容和有罪证据的权利，享有获得法庭审判的权利，包括提供证据的权利和延聘律师为其辩护的权利。”该内容实际上规定了刑事简易程序中的基本诉讼权利有三项：程序选择权、程序知悉权和律师帮助权（即辩护权）。从各国设计简易程序而体现出的对被告人人权的最低程序保障来看，被告人所应当享有的基本诉讼权利有以下三种：

　　（一）程序选择权——简易程序适用的基础性权利

　　程序选择权指刑事诉讼的主要参加者尤其是被告人根据自己的意愿，决定选择或者同意接受何种程序审判的诉讼权利。因此，从主体上讲，应当包括两个方面：一是法院和检察院；二是被告人及其辩护人；从内容上讲，应当包括两个方面：一是程序启动权；二是程序变更权。前者是指诉讼程序在启动的时候，被告人应有选择适用简易程序的权利，后者是指在简易程序进行中或是在庭审结束之前，被告人如果后悔自己的选择，那么他就有权要求案件转为普通程序审理。

　　程序选择权是简易程序中被告人最基础的权利。它强调当事人在诉讼活动中的主观积极性，鼓励当事人选择对自己最有利的程序，以维护自己的诉讼利益。这是正当程序原则最基础的内容和要求，也是满足程序正义的最重要的条件。尽管从现行刑事诉讼法到司法解释，我国简易程序制度正在不断完善被告人的权利保障体系，但是在被告人的程序选择权方面却并未有任何规定。

　　在程序启动权方面，根据现行刑事诉讼法第一百七十四条规定，检察院有建议或同意法院适用简易程序的权力。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（以下简称《刑诉解释》）第二百一十七条规定：“基层人民法院受理的公诉案件，人民检察院在起诉时书面建议适用简易程序的，应当随案移送全案卷宗和证据材料。人民法院经审查可以建议适用简易程序；认为依法不应当适用简易程序的，应当书面通知人民检察院……”第二百一十八条；“对于公诉案件，人民检察院移送起诉时没有建议适用简易程序，人民法院经审查认为符合刑事诉讼法第一百七十四条第（一）项规定，拟适用简易程序审理的，应当书面征求人民检察院的意见。人民检察院同意并移送全案卷宗和证据材料后，应当适用简易程序。”从这些立法规定中，我们不难看出，公诉案件适用简易程序审理的启动是由法院和检察院来实现的，其中法院作为程序主持者和诉讼裁判者对简易程序拥有绝对的启动权，作为程序参与者的检察院具有对简易程序的建议或同意权，因而拥有一定的启动权。然而，作为辩方的被告人及其辩护人完全没有简易程序启动权，因为没有任何条款提到他们有申请、同意或者拒绝适用简易程序的权利。 检察院建议适用简易程序且法院同意的案件数占大约55%，法院提出适用简易程序且检察院同意的案件占大约45%，即法、检不论谁先提出适用简易程序，另一方都会同意的。没有一例是被告人及其辩护人提出适用简易程序且法院检察院同意的。在程序变更权方面，现行刑事诉讼法第一百七十九条规定，人民法院在审理过程中，发现不宜适用简易程序的，应当按照普通程序的有关规定重新审理。据此，法院是程序变更权的唯一主体。简易程序的“简化”特点决定了其对被告人具有极强的危险性，如若启动简易程序后，被告人不享有基于自己意愿变更程序的权利，那么刑事诉讼法赋予简易程序保障人权的使命就只是一句空洞的口号。

　　（二）程序知悉权——简易程序适用的保障性权利

　　程序知悉权是指法院选择适用简易程序审理案件之后，被告人享有的知悉被指控的犯罪事实以及关于简易程序的其他事项的权利。这是适用简易程序的一种不可缺少的保障性权利。

　　被告人的知悉权包括两个方面的内容：一是知悉被指控犯罪事实。二是知悉关于简易程序的其他事项。前者主要包括知悉控方起诉时的罪名和移送起诉认定的事实及证据；后者的内容是个口袋性规定，笔者认为主要包括知悉有关简易程序的相关法律规定、知悉适用简易程序的法律后果（包括消极的法律后果和积极的法律后果）。结合知悉权的内容，下文将分析我国在程序知悉权方面规定的不足。

　　首先，在知悉被指控的犯罪事实方面。根据现行刑事诉讼法第一百五十一条的规定：“人民法院决定开庭审判后，应当确定合议庭的组成人员，将人民检察院的起诉书副本至迟在开庭十日以前送达被告人及其辩护人。”这样，被告人可以通过起诉书了解指控的犯罪事实、被指控的罪名和证据目录，到这里，似乎可以说被告人也就知悉了被指控的罪名和所依据的证据。但是，仔细分析会发现这样的规定很可能会流于形式。《刑诉解释》第一百七十六条第（二）项，“起诉指控的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名与人民法院审理认定的罪名不一致的，应当作出有罪判决。”可见，只有法院拥有罪名的确定权，这无异于在实际上剥夺了被告人的罪名知悉权，因为一旦法院认定的罪名与被告人通过检察院起诉书知悉的罪名不一致的话，被告人之前知悉罪名权就会流于形式，没有丝毫意义。而在证据知悉权方面也存在同样的问题。尽管辩护人可以依据法律规定申请法院调取证据，但是申请的决定权在法院。即使法院同意了申请，检察院一旦拒绝法院查阅，法院也无能为力，因为法律没有规定检察院必须同意法院调取证据。

　　其次，在知悉关于简易程序其他事项方面。2003年出台《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》（以下简称《若干意见》）的第七条规定，宣布开庭后独任审判员应当告知被告人有关法律规定及可能导致的法律后果。在这里，被告人的知悉权是在宣布开庭后法院才主动告知的，而此时已经决定适用简易程序了。被告人的知悉权处于如此被动的地位，我们很难说已经保障了被告人的诉讼权利。在审判实践中，一旦法院决定适用简易程序就更是免去了告知义务，被告人完全被动接受审判。尤其是在被告人没有辩护人的情况下，被告人无法知道适用简易程序会给自己的命运带来什么影响。

　　（三）辩护权——简易程序适用的核心权利

　　辩护权是整个刑事诉讼中被告人的核心权利，当然在简易程序中也是被告人诉讼权利中的核心权利。“当事者仅仅参加了诉讼还不够，还要求他的诉讼活动具有充分的实质性内容。诉讼在制度上以两方当事者的对抗性作为基本结构，双方以对等的力量展开积极的攻击防御才构成程序的实质性内容。”【2】即被告人的诉讼参与不仅是形式上的参与，更重要的是实质上的参与。被告人辩护权的行使则是其实质参与诉讼的最重要表现。简易程序相对于普通程序而言，最大的特点就是审判程序的简略化。这个特点犹如一把双刃剑，它在产生节约司法资源、提高审判效率的积极意义的同时，也必然要使被告人的一些权利无法行使或者无法充分行使，被告人权利受到侵害的可能性就会增加。特别是在被告人没有辩护人的情况下，在与公诉人进行对抗的过程中，就会给被告人自身防御的机会和防御的能力带来不利的影响，有时候甚至是决定性的影响。如果有律师的参与，则他在简易程序中的选择就会更加的明智和主动，从而更好的维护自己诉讼权利。

　　我国刑事诉讼法关于简易程序的规定，不但没有对被告人如何行使辩护权作出特别规定，而且实际上完全剥夺了被告人的辩护权。现行刑事诉讼法第三十四条第一款规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”由于简易程序所在的章节中没有被告人辩护权的特殊规定，所以该款适用于普通程序的规定也同样的适用于简易程序。该款有两个重要的提示点：1、公诉人出庭支持公诉；2、法院可以指定辩护。根据刑事诉讼法第一百七十五条规定，适用简易程序审理的公诉案件，检察院可以不派员出庭。那么，在公诉人不出庭的情况下，在简易程序中的被告人的辩护权可能完全得不到保障。因为在这种情形下，即使被告人因经济困难而无力请律师，法院也没有为其强制指定辩护的义务。即使被告人请辩护人为其辩护，如果辩护人在某些事实和法律问题要与控方对质，连辩论的对手都没有，辩护人如何充分行使辩护权，其辩论也不会产生实质上的意义。

　　简易程序中有律师辩护的被告人占所有简易程序审理案件的比例仅有10%左右，其中指定辩护的比例大约是33%。这样的比例说明实务中被告人辩护权缺位的比例是相当大的，被告人辩护权未得到充分保障。

　　二、刑事简易程序的修改对被告人基本诉讼权利保护的完善

　　“没有成熟的普通程序就不会有科学的简易程序”，但与此相应，没有科学的简易程序也就不会有真正成熟普通程序的大量实践，因为不利用简易程序对案件进行分流，那么面临沉重工作负担，司法机关操作的普通程序也就会自然变形。因此，简易程序的修改对整个刑事诉讼法的实施发挥重要作用，也必然对被告人在刑事诉讼中的基本权利的保护有重大意义。

　　（一）扩大简易程序适用范围，尊重和保障被告人的诉讼权利

　　在审判实务中，简易程序适用范围过窄导致通过简易程序审结的刑事案件数量很少，这远远低于当初设置简易程序的理论估测，而且通过简易程序审理的案件类型也相对集中。以驻马店全市法院2007年-2011年适用刑事简易程序审理的案件类型分析为例，统计数据显示出适用简易程序的案件数量大约在30%左右，且大多集中在盗窃、抢劫、故意伤害（轻伤）、交通肇事与妨害社会管理秩序等几类犯罪，这样便使得审判资源未得到合理配置，简易程序繁简分流的功能未得以彰显。为了使简易程序充分发挥其应有的诉讼价值，新刑事诉讼法扩大了简易程序的适用范围。

　　新刑事诉讼法第二百零八条对简易程序的适用范围做了较大的修改，规定：“基层人民法院管辖的案件，符合下列条件的，可以适用简易程序审判：（一）案件事实清楚、证据充分；（二）被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议；（三）被告人对适用简易程序没有异议的。”根据新刑事诉讼法第十九条和第二十条关于法院级别管辖的规定，除危害国家安全、恐怖活动案件和可能判处无期徒刑、死刑的案件以及全省（自治区、直辖市）性和全国性的重大刑事案件之外，基层人民法院管辖所有的第一审的普通刑事案件。据此，简易程序的适用范围已经扩大至基层人民法院管辖的除了危害国家安全、恐怖活动案件和可能判处无期徒刑、死刑的案件以及全省（自治区、直辖市）性和全国性的重大刑事案件以外的所有一审刑事案件（当然还要满足其他条件）。扩大简易程序适用范围不仅缓解“人多案少”的矛盾，而且能降低被告人选择适用简易程序的案件类型、刑罚轻重等的门槛，体现对被告人权利的尊重和维护。

　　新刑事诉讼法在扩大简易程序适用范围之外，对在该范围内但是具有特殊情形的案件进行限制适用。新刑事诉讼法第二百零九条规定了四种不适用简易程序的情形：“（一）被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的；（二）有重大社会影响的；（三）共同犯罪案件中部分被告人不认罪或者对适用简易程序有异议的；（四）其他不宜适用简易程序审理的。”第（一）项是针对生理上有缺陷的被告人权利的维护。第（二）项是基于有重大社会影响的案件一般比较复杂或者有其他等因素，需要更加严格规范的审理，不宜适用简易程序。第（三）项中的共同犯罪案件实行“一人实行、整体负责”的刑罚原则，如果有部分被告人不认罪或者不同意适用简易程序，很可能对其他共犯人的定罪量刑带来影响。第（四）项是一个兜底条款，笔者认为包括例如附带民事诉讼案件、被告人没有委托辩护人的案件等。

　　（二）明确赋予被告人程序启动权，完善被告人的诉讼权利

　　被告人的程序选择权是适用简易程序的基础性权利，如果被告人连基于自我意志选择程序从而维护自身利益的诉讼主体权利都没有的话，简易程序的其他规定也就成了无本之源。认识到现行刑事诉讼法的立法缺陷，此次刑事诉讼法修改明确赋予被告人的程序启动权。